Уголь сажи не белей. Критические замечания относительно законопроекта Клишаса-Крашенинникова

Законопроект № 986679-7 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», внесенный крайне авторитетными и уважаемыми в российском юридическом сообществе специалистами в области права д. ю. н. А. А. Клишасом и д. ю. н. П. В. Крашенинниковым, при внимательном его прочтении вызывает крайне смешанные чувства, которые афористически представляется уместным выразить, во-первых, фразой «Такой хоккей нам не нужен» и, во-вторых, поговоркой «И на старуху бывает проруха». Хотя, памятуя о том, что согласно русской традиции «Бог любит троицу», нельзя не вспомнить и о еще одной поговорке — «Благими намерениями вымощена дорога в ад».

К сожалению, приходится констатировать, что даже мэтры юриспруденции порой могут ошибаться, причем причиной таких ошибок является вовсе не недостаток квалификации, — этого у уважаемых авторов законопроекта не занимать, — а весьма прозаическая поспешность, которая редко доводит до добра.

Именно ничем не объяснимой спешкой с принятием законопроекта и, по всей видимости, такой же спешкой при его разработке, можно объяснить те крайне серьезные лакуны, которые закрались в данный законопроект.

Досадно, но несмотря на то, что как минимум один из авторов законопроекта — А. А. Клишас, является известным специалистом в области конституционного права, защитившим докторскую диссертацию на тему «Конституционный контроль и конституционное правосудие в зарубежных странах», в законопроекте совершенно упущена из виду имеющая фундаментальное для российской правовой системы значение правовая позиция Конституционного суда РФ (далее — КС РФ).

Речь идет о Постановлении КС РФ от 14.04.2008 г. № 7-П, в котором суд указал на то, что «из конституционных принципов правового государства, справедливости и равенства всех перед законом и судом вытекает обращенное к законодателю требование определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования… Принимаемые правовые нормы должны быть сформулированными с достаточной степенью точности, позволяющей гражданину сообразовывать свое поведение, как запрещенное, так и дозволенное. Непонятное и противоречивое правовое регулирование порождает произвольное правоприменение».

Более того, альфой и омегой современного российского нормотворчества являются положения Федерального закона от 17.07.2009 г. № 172 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», касающиеся коррупциогенных факторов. В качестве таковых данный ФЗ называет: «положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции».

Своеобразным букварем в этой связи для законодателя является и принятая в развитие вышеупомянутого ФЗ Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденная постановлением правительства РФ от 26.02.2010 г. № 96, согласно которой к коррупциогенным факторам относятся:

а) широта дискреционных полномочий — отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц);

б) определение компетенции по формуле «вправе» — диспозитивное установление возможности совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций;

в) выборочное изменение объема прав — возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц);

г) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества — наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию государственного органа, органа местного самоуправления или организации, принявшего первоначальный нормативный правовой акт;

ж) отсутствие или неполнота административных процедур — отсутствие порядка совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка;

и) нормативные коллизии — противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае.

Законопроект № 986679-7 со всей очевидностью не выдерживает проверки на коррупциогенность хотя бы в рамках вышеуказанных критериев, тогда как проблемы данного проекта этим вовсе не исчерпываются.

Как представляется, внесенный в Государственную думу России законопроект порочен с точки зрения самой концепции, которая положена в его основу. Так, главной «новацией» законопроекта является изъятие у органов опеки и попечительства полномочий по отобранию ребенка из семьи при непосредственной угрозе его жизни и здоровью. При этом предлагается наделить данным полномочием суд.

Такая схема уже при минимальном приближении теряет свое благолепие в связи с тем, что реализовывать полномочия по отобранию ребенка из семьи предлагается негодными средствами.

Дело в том, что существующий ныне порядок отобрания ребенка предполагает, что орган опеки и попечительства, приняв в рамках статьи 77 Семейного кодекса РФ (СК РФ) решение об изъятии, издает соответствующий правовой акт, после чего обязан «незамедлительно» уведомить об этом прокурора. Лишь после этого орган опеки и попечительства обращается в суд с иском о лишении родительских прав.

Данная процедура предполагает, что решение органа опеки, во-первых, должно быть оценено с точки зрения законности органами прокуратуры, а во-вторых, гражданин, у которого был отобран ребенок, имеет право обжаловать правомерность изъятия несовершеннолетнего в рамках главы 22 Кодекса административного судопроизводства РФ (КАС РФ).

Факт рассмотрения дела именно в рамках КАС РФ имеет здесь принципиальное значение, поскольку согласно статье 62 данного кодекса «обязанность доказывания законности… решений, действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо. Указанные органы, организации и должностные лица обязаны также подтверждать факты, на которые они ссылаются как на основания своих возражений».

Таким образом, при подведомственности данной категории дел административным судам у лица, в отношении которого ведется судебное производство, имеются повышенные гарантии соблюдения в ходе процесса принципа справедливого судебного разбирательства. Нелишне будет сказать, что особую значимость данного принципа неоднократно подчеркивал как Конституционный суд РФ, так и Европейский суд по правам человека.

В то же время, законопроект № 986679-7, по сути, наоборот, предполагает минимизацию фундаментальных процессуальных гарантий, таких как состязательность и равноправие сторон, путем внедрения процедуры рассмотрения вопроса об отобрании ребенка в рамках Гражданско-процессуального кодекса РФ (ГПК РФ), причем в порядке «особого производства» (ст. 262 ГПК РФ).

Авторы законопроекта обосновывают такой ход мотивами заботы о ребенке, однако в их аргументации имеется внутреннее противоречие. Дело в том, что согласно законопроекту при «непосредственной угрозе жизни ребенка или его здоровью» рассмотрение вопроса об изъятии должно быть осуществлено в течение 24 часов. Однако совершенно непонятно о какой «непосредственности» угрозы может идти речь, когда законопроект допускает возможность нахождения ребенка в условиях такой угрозы в течение суток до начала судебного заседания.

Если же представить ситуацию, при которой органы опеки сразу же изымут ребенка и все время до суда он проведет в помещении органа опеки, то возникает вопрос на основании какого акта будет проводиться такое «досудебное изъятие»? Если на основании акта органа опеки и попечительства (на практике такое решение обычно принимает глава местной администрации), то чем тогда новый порядок будет принципиально отличаться от уже существующего? Если же «досудебное отобрание» будет осуществляться без вынесения какого-либо правового акта, то возникает опасная для любого правового государства ситуация, при которой органы публичной власти могут вторгаться в частную жизнь вне каких-либо юридических гарантий, что грубо нарушает конституционные права личности.

С прискорбием следует констатировать, что вышеупомянутые отличия найти все же можно, но весьма нелицеприятные. Дело в том, что вся схема отобрания ребенка из семьи, предложенная в законопроекте № 986679-7, характеризуется установкой на максимальную поспешность принятия решения, причем в условиях тотальной, если не тоталитарной, нетранспарентности.

К этому подводит и недопустимо короткий срок начала судебного заседания, при котором у гражданина попросту не будет физической возможности подготовиться к процессу или даже узнать о нем, и гражданско-процессуальный порядок рассмотрения дела и главное особый порядок судопроизводства за закрытыми дверями, который окончательно лишит гражданина даже надежды на справедливое судебное разбирательство. Не хочется проводить печальные аналогии, но подобная поспешность процесса напоминает судопроизводство пресловутыми «Тройками НКВД».

В этой связи примечательно, что законопроект предлагает императивно предписать судам проводить подобные судебные процессы исключительно в закрытом порядке, вне зависимости от того, считает ли суд обоснованным и необходимым проведение закрытого процесса в каждом конкретном случае.

Окончательно хоронит предлагаемую авторами законопроекта № 986679-7 концепцию необыкновенное легкомыслие в части терминологической определенности. Примечательно, что в заключении Общественной палаты РФ (ОП РФ) на данный законопроект подмечена главная «ахиллесова пята» существующего ныне порядка отобрания детей, а именно неопределенность термина «непосредственная угроза жизни ребенка или его здоровью». Так, в заключении ОП РФ говорится следующее: «Участники общественной экспертизы отметили, что в настоящее время основной проблемой практики применения статьи 77 СК является оценка характера и степени непосредственной угрозы жизни и здоровья ребенка».

Несомненно то, что авторы законопроекта как сверхквалифицированные юристы не могли не знать об этой застарелой проблеме, однако по не до конца ясным причинам, пытаться восполнить этот пробел не стали.

В итоге подобная неопределенность лишь воспроизведет все уже имеющиеся проблемы с применением на практике статьи 77 СК РФ. Наряду с этим законопроект предлагает дополнить список имеющихся проблем такими процедурными новациями, которые непременно сформируют в обществе образ судебной системы, как огромного бездушного, бесчувственного механизма, словно Молох перемалывающего судьбы детей и их родителей.

Следует констатировать, что в законопроекте № 986679-7 порочны не столько отдельные лакуны, огрехи и непозволительные двусмысленности, сколько порочна сама концепция, по сути, предполагающая превращение судопроизводства по отобранию детей из семьи в закрытую автоматизированную систему штамповки в ускоренном порядке однотипных решений.