Политолог о пенсионной реформе: дефицит пенсионного фонда никуда не делся
В июле 2018 года в Госдуме был принят в первом чтении законопроект о повышении пенсионного возраста для мужчин и женщин. Законопроект вызвал острую реакцию в обществе. Последующее обращение президента и принятие пенсионной реформы в 25-ю годовщину расстрела парламента страны, подорвали доверие народа как к партии власти, так и к президенту страны.
Летом 2019 года Агентство по культурным и социальным исследованиям общества (АКСИО) провело масштабный всероссийский социологический опрос, который показал, что народ не принял пенсионную реформу. Согласно опубликованным результатам, отчетливо проявилась тенденция отпадения народа от государства.
Свое отношение к этой реформе, о возможных альтернативных вариантах вместо повышения пенсионного возраста, а также как эта реформа повлияла на экономику на фоне развивающегося кризиса, вызванного коронавирусом, рассказал корреспонденту ИА Красная Весна юрист, политолог, кандидат юридических наук, преподаватель юридического факультета Финансового университета при правительстве РФ Игорь Семеновский.
ИА Красная Весна: 3 октября 2018 была принята пенсионная реформа, которая предполагает постепенное повышение пенсионного возраста для женщин до шестидесяти лет, а для мужчин до шестидесяти пяти. Как вы в целом относитесь к данной реформе и каковы ее экономические последствия?
— Понятно, что пенсионная реформа вызвала острую реакцию в стране, в обществе. Ее можно рассматривать в совокупности с позиций власти, которая заявляла, что повышение пенсионного возраста не рассматривается, и граждан, когда неожиданно для большого количества людей правительство внесло в Госдуму законопроект о повышении пенсионного возраста, спустя три месяца после выборов президента России.
Предпосылки для того, чтобы менять экономическую модель функционирования пенсионного фонда, и, соответственно, распределение бюджетных средств на выплату пенсионных пособий гражданам — были. Но вопрос в том, как эти предпосылки можно было конвертировать в практические решения со стороны правительства. Оно, на мой взгляд, избрало непопулярный, и не самый эффективный путь решения проблемы — повысить пенсионный возраст для граждан. Для женщин изначально до 63 подняли планку, а потом смягчили до 60, для мужчин, соответственно, сделали до 65 лет.
Реформировать пенсионную систему надо было, потому что были предпосылки, был дефицит пенсионного фонда, и увеличивается он с каждым годом. Однако был и профицит общего бюджета на 2018 г. после периода недобора средств. Давайте посмотрим в комплексе.
Первое. Почему у нас дефицит пенсионных накоплений? Потому что отчисления в Пенсионный фонд идут с заработной платы. А у нас высокий уровень теневой экономики и серых зарплат. Соответственно, либо эти зарплаты вообще не учитываются в бюджете Пенсионного фонда, либо они учитываются по минимальной ставке МРОТ. Получается, вместо того, чтобы интенсивно выводить экономику из тени, правительство решило заработать на тех, кто и так трудится честно.
Второе. Это в целом система перераспределения экономических благ. Вместо того, чтобы сделать контрибуцию с наиболее обеспеченных слоев общества в пользу наименее обеспеченных, государство решило не прибегать к прогрессивной шкале налогообложения.
Хотя недавно мы узнали, что элемент прогрессивности налогообложения доходов у нас будет введен, однако в предложенном сегодня виде — это явная полумера.
Поэтому в совокупности к пенсионной реформе надо смотреть повышение НДС с 18 до 20 процентов в 2018 году. Это позволило обеспечить минимальный рост пенсий и увеличить выплаты по материнскому капиталу, пособиям на детей, на второго ребенка. Но в то же время, по сути, это граждане сами себе обеспечили, притом те из них, которые и так являются самыми незащищенными.
Таким образом, вместо устранения структурных причин нехватки средств пенсионного фонда правительство решило прибегнуть к изменению наиболее очевидных параметров — повышению косвенного налога НДС, включенного впоследствии в стоимость товаров, работ и услуг, а также повысив нижнюю планку для получения гражданами пенсионных благ государства.
ИА Красная Весна: За месяц до принятия пенсионной реформы президент обратился к гражданам, где сказал, что главная задача реформы — обеспечить финансовую стабильность пенсионной системы на долгие годы вперёд, сейчас же в Конституции России внесли поправку, которая должна обеспечить стабильное индексирование пенсии для всех граждан России. Удалось ли таким образом стабилизировать пенсионную систему?
— Дефицит пенсионного фонда как он был два года назад, так никуда по-прежнему и не делся. Объем его расходов все равно продолжает увеличиваться, и покрываться в условиях кризиса и проблем с занятостью он может только за счет трансфертов из федерального бюджета, которые достигают до 20% всех его средств. Безусловно, поправка в Конституцию является хорошим средством для того, чтобы обеспечить минимальные пенсионные гарантии граждан. Однако даже тут есть вопрос, а коснется ли она индексации пенсий работающих пенсионеров? Утвердительного ответа на данный вопрос власть не дает, а Конституция просто отсылает к федеральному закону. Однако те самые базовые факторы, которые касались вывода экономики из тени и перераспределения социальных благ за счет прогрессивного налогообложения (здесь мы видим работу Федеральной налоговой службы, определенные зачатки дифференцированной шкалы НДФЛ), — но это все полумеры, которые не исправят ситуацию в целом с дефицитом пенсионного фонда. Плюс в этом году впервые за три года у нас дефицит федерального бюджета — из-за пандемии он снова станет отрицательным, поэтому о стабильности пенсионной системы говорить не приходится.
ИА Красная Весна: Есть мнение, что Россия перед кризисом накопила серьезную финансовую подушку, в том числе и за счет пенсионной реформы.
— Да, в том числе и за счет пенсионной реформы. Однако первое — это нефтегазовые доходы федерального бюджета. До мартовского снижения они были на достаточно хорошем прогнозируемом уровне: с сорока долларов на российскую Urals в 2016 г. она выросла до 64 в 2019 г. — более чем в полтора раза. Что касается пенсионной реформы, то, действительно, за ее счет удалось в определенной степени сократить недостаток средств в пенсионной системе, а также возобновить и увеличить индексацию пенсий, увеличить выплаты на детей. Только вот эти деньги были взяты у тех же граждан за счет того, что они перестали получать пенсию и продолжают работать, а также отдали часть своих доходов за счет двухпроцентного повышения НДС. Это вместо того, чтобы изменить модель и перераспределить их за счет тех, кто владеет капиталами и средствами производства.
ИА Красная Весна: Один из аргументов в пользу повышения пенсионного возраста, который использовала власть, звучал так: «если мы не повысим пенсионный возраст, то пенсии будут уменьшаться, а индексацию съест инфляция». Насколько этот аргумент был оправдан?
— В целом, как мы понимаем, из-за нестабильной ситуации в экономике, из-за того, что темпы экономического роста с 2013 г. были невысокие, а начиная с двух с половиной процентного провала в 2015 году, темпы экономического роста у нас были ниже 2% (кроме 2,2% в 2018 г.), денег не хватало для пополнения бюджета, а инфляция в период кризиса 2014–2015 была вообще двузначной. В 2016 г. была отменена индексация пенсий. После Центробанк принимал меры, чтобы снизить стоимость денег в экономике и параллельно не допустить инфляции.
Государство было неспособно индексировать пенсии. Мы помним 2016 год, когда вместо того, чтобы проиндексировать пенсии, всем пенсионерам была проведена единовременная выплата. То есть, уже были предпосылки того, что у нас не хватает денег на выплату полноценной пенсии. Мы помним заморозку накопительной части пенсии с 2014 года. Проблема остается.
ИА Красная Весна: Президент в своем обращении также сказал, что увеличение пенсионного возраста позволит в среднем ежегодно увеличивать пенсии на тысячу рублей. Оправдался ли этот прогноз за последние два года?
— Действительно, увеличение пенсии в 2019 году произошло, но опять же это в среднем. Все зависит от размера пенсии до индексации: так, у кого он был 15 тысяч рублей и ниже, у тех граждан рост пенсии составил менее тысячи рублей. Мы должны понимать, что речь идет о средних величинах. Наша пенсионная система достаточно сложная. Во-первых, у нас несколько законов о пенсионном обеспечении; для отдельных категорий граждан — отдельные виды пенсий, много дополнительных показателей и коэффициентов. В этом хаосе законов и правовых актов рядовому гражданину тяжело понять, какая у него будет пенсия. Во-вторых, раз эта пенсионная реформа преподносилась, как благо, давайте говорить открыто и прилагать усилия, чтобы она касалась максимального количества граждан.
Правительство приняло ряд мер, чтобы смягчить пенсионную реформу, в частности, в законодательство была введена категория лиц «предпенсионного возраста», за которой был сохранен ряд льгот бывших пенсионеров, но они не сняли негативное отношение к реформе. Прежде всего, люди недовольны тем, что их заставили работать на 5 лет дольше, а разница в доходах между бедными и богатыми растет. На это недовольство накладывается низкая продолжительность жизни в России, которая составляет для мужчин 68,5 лет, для женщин 78,5 лет. Фактически определенная категория граждан может не дожить до пенсии.
ИА Красная Весна: Владимир Путин сказал, что никаких альтернативных вариантов, кроме повышения пенсионного возраста, не существует. Например, если продать дорогие дома, где в ряде городов расположился Пенсионный фонд, то этих денег бы хватило на шесть дней. То же самое он говорил про повышение подоходного налога. Так ли это на ваш взгляд?
— Я бы вернулся к выводу серых зарплат из тени. И здесь государство делает определенные шаги. Прежде всего, из принимаемых мер я имею в виду налог на самозанятых. Это действительно хорошая мера, ее сейчас распространят на всю Россию. Однако в части поступлений доходов в бюджет здесь финансовый результат невелик.
Второе — это борьба с юридическими лицами, которые платят серую зарплату или зарплату в размере МРОТ. Вот тут необходимо действовать активнее, Федеральная налоговая служба работает в этом направлении, но лазеек все равно остается множество. А ведь именно страховые взносы с заработных плат действующих работников предполагаются основным источником формирования бюджета ПФР.
Третье — это изменения в налоговом законодательстве по поводу введения прогрессивного налога на доходы физических лиц. В Госдуме каждый год рассматриваются законопроекты о разных режимах введения прогрессивной шкалы налогообложения: вести двойную прогрессию, многоступенчатую прогрессию, ввести необлагаемый минимум с тем, чтобы стимулировать людей, которые получают меньше, хотя бы не скрывать свой доход и т. д.
До последнего момента, пока президент не сказал, что давайте мы введем 15% для тех, кто получает больше двух миллионов в год, в правительстве были против и приводили множество разных по степени убедительности аргументов.
В целом подобная мера действенна для покрытия дефицита бюджета, для становления гражданственности, но в той части, в которой она будет реализована, то есть плюс два процента — это не соберет достаточное количество средств на то, чтобы покрыть пенсионную реформу, здесь необходим более широкий комплексный подход. В предложенном с 2021 г. варианте она к тому же будет направлена на другую важную цель — лечение детей с тяжелыми и редкими заболеваниями, покупку дорогостоящих лекарств и техники.
Эти и ряд других мер могли позволить не поднимать пенсионный возраст граждан столь радикально, хотя и растянуто во времени.
ИА Красная Весна: Ряд экспертов говорили, что предложения президента, озвученные в том же обращении, если не полностью компенсировали возможные экономические последствия для граждан, то как минимум частично. Речь идет о повышении МРОТ, о повышении для женщин возраста выхода на пенсию не на 8, а на 5 лет. Так ли это?
— Здесь можно говорить об использовании завышенной переговорной позиции, которую потом можно смягчить. Сначала поднять планку для женщин до 63 лет, а потом смягчить до 60 лет. То же самое можно было сделать для мужчин, особенно учитывая, что возраст дожития у них меньше. Однако этого не было сделано.
Досрочный выход на пенсию многодетных матерей, возможность оформить выход на пенсию на полгода раньше, сохранение ряда льгот для категории предпенсионеров и т. д. — это, по сути, попытка сделать хорошую мину при плохой игре.
ИА Красная Весна: На Ваш взгляд, пенсионную реформу нужно отменять?
— Здесь шаг назад именно в сегодняшних условиях стал во многом невозможен. Я за то, чтобы повышать уровень доходов граждан с тем, чтобы повышать уровень обеспеченности людей, которые являются пенсионерами. Никаких споров тут быть не может. Вопрос опять же в инструментах. Отмены пенсионной реформы ни в одном государстве мира мы не можем вспомнить. Это общая мировая тенденция: идет старение населения, действительно нагрузка на пенсионную систему увеличивается, потому что количество работающих людей сокращается, количество неработающих увеличивается, но инструменты могут применяться разные.
ИА Красная Весна: В Европе есть примеры, когда пенсионный возраст понижается. В Польше понизили возраст на 2 года, в Италии. То есть прецеденты есть. Для российских властей — это было бы хорошим способом восстановить доверие граждан.
— Польша — это действительно определенное отступление от правил. Там идет жесткая политическая борьба, и оппозиционные партии используют это в своих целях. Что и было продемонстрировано в 2016 г. Но это — единичный пример из 43 стран Европы. Это — исключение из правил со своими особенностями. В Италии также есть свои нюансы, и этот пример небезынтересен.
В текущих социально -экономических условиях дефицита российского бюджета и выпадающих доходах ждать смягчения пенсионной реформы не приходится. В условиях текущей макроэкономической ситуации решения, подобные пенсионной реформе, являются бесповоротными.
ИА Красная Весна: При каких условиях можно было бы понизить пенсионный возраст?
— Я думаю, что в текущих социально-экономических условиях, коронакризиса, а также в условиях, вызванных ими дефицита бюджета, принятие новых мер без компенсации выпадающих доходов, без компенсации расходов бюджета за счет каких-то источников доходов, к сожалению, неочевидны, такая ситуация, как бы нам не хотелось, но она является нереалистичной.
То есть определенное снижение возможно, и эти способы могут использоваться в агитации партиями на выборах: «Мы сделаем снижение... там на год или два... для определенной категории граждан... или для всех мужчин и женщин». Но под это должно быть, во-первых, огромное макроэкономическое научное исследование. Должно быть обоснование. Я думаю, что такие решения являются для нашей текущей экономической системы бесповоротными в условиях кризиса, в условиях траты государством значительных средств из фонда национального благосостояния на поддержку экономики. В целом мы пока что, к сожалению, даже еще не сумели оценить масштабы грядущей рецессии в экономическом плане. Экономики мира начнут сжиматься. И если сфера услуг, действительно, может восстанавливаться, то крупные промышленные предприятия, такие как «Рено» во Франции или американский Боинг, предприятия крупного машиностроения, общее строительство и т. д. — здесь нас ждут сокращения рабочих мест и оптимизация производства. То есть те вещи, которые завязаны на мировую кооперацию, на них скажется воздействие мирового кризиса. Вырастет рынок безработицы, произойдет снижение занятости населения и будет необходимо оказывать поддержку пострадавшим отраслям, секторам и сферам, чтобы их как-то на плаву удерживать.
ИА Красная Весна: Пенсионная реформа принималась в условиях профицита бюджета. Сейчас же говорят, что у нас с учетом пандемии коронавируса в обозримом будущем будет дефицит бюджетных средств. На момент принятия пенсионной реформы насколько она была оправдана?
— Еще раз скажу, что необходимо рассматривать эту реформу в совокупности с повышением НДС с 18% до 20%. Да, она позволила увеличить выплаты и расширить спектр граждан, которые получают поддержку; и инструментов поддержки стало немного больше — вплоть до того, что мы получили налоговый вычет на занятия фитнесом, физкультурой и спортом. То есть нечасто можно увидеть новые инструменты, которые позволяют облегчить гражданам финансово-налоговое бремя на домохозяйство. Большие деньги за счет этого были заложены на национальные проекты и реализацию национальных целей развития.
Однако пандемия коронавируса сыграла свою злую роль и с пенсионной реформой; вместе здесь наложился кризис в нефтегазовой отрасли, в частности, общее снижение потребления газа из-за теплой зимы в странах, куда поставляется газ, а также падение цен на нефть в марте–апреле этого года. Необходимо также поддерживать рынок труда, выплачивать повышенные пособия по безработице, давать льготные кредиты крупнейшим системообразующим предприятиям и т. д., здесь большой список трат. Это все в совокупности сыграло злую шутку с нашим бюджетом. У нас уже два триллиона рублей раскассировано, и дефицит будет существенным. Планировалось, что у нас в этом году будет около триллиона рублей — профицит. Однако сейчас уже оценивается, что у нас будет почти 5,5 триллиона дефицита, что очень существенно. В 2021–2022 годах у нас, очевидно, тоже будет дефицитный бюджет, поэтому сейчас вряд ли кто-то будет отменять пенсионную реформу.
Государство будет по-прежнему выполнять свои обязательства в части индексации пенсий. Теперь это марка, от которой никуда не уйдешь, поскольку это было одним из таких изменений-локомотивов для того, чтобы граждане поддерживали поправки к Конституции.
Если власти не выполнят своих обязательств, то перед ближайшими парламентскими выборами или региональными, партии власти будет тяжело оправдаться, и поэтому, конечно, они будут обязаны выполнить взятое на себя обязательство в части индексации пенсий. Дефицит бюджета будет покрываться за счет средств ФНБ, урезания расходов по наименее приоритетным направлениям, а также заимствований.
ИА Красная Весна: Средства, которые были и будут еще выручены от пенсионной реформы помогут скомпенсировать риски, вызванные коронавирусом?
— Это будет зависеть от того, насколько национальная мировая экономика будет выходить из кризиса, и насколько он продлится. По прогнозным оценкам, 1/5 часть федерального бюджета в следующем году направится в ПФР. Здесь есть существенная неопределенность в плане восстановления мировой экономики и потребления основных энергоресурсов, а также развития сложных производств. Мы понимаем, что сейчас компании рассматривают закрытие своих профильных предприятий, сокращение производства, сокращение работников и так далее. При этом отчисления взносов с зарплат действующих работников — это и есть источник доходов Пенсионного фонда. От этого падает спрос на наши основные экспортные товары. Смешно, когда мы говорим, что товарооборот с Китаем достиг ста миллиардов долларов... превысил эту сумму. Мы должны прямо говорить, что это наша нефть, газ, лес и другие природные ресурсы, которые составляют более 80% нашего товарооборота. Остальное — это текстиль, зерно т. д., то есть иные товары.
Конечно, мировой кризис в 2021–2022 годах будет только разворачиваться, последствия мы увидим. И с точки зрения государственных финансов и волатильности показателей бюджета денежные средства, вырученные от пенсионной реформы, действительно помогут государству легче пережить определенные кризисные явления в части меньших прямых трат денежных средств.
С другой стороны, за чей счет это будет организовано? За счет рядового населения страны, потому оно продолжит работать, трудиться, отчислять свои денежные средства в бюджеты различных уровней. Но в то же время мы понимаем, что количество миллионеров и миллиардеров, даже несмотря на кризис, у нас продолжает увеличиваться. То есть богатые богатеют, а бедные беднеют. В 2019 г. в России 10% наиболее обеспеченных россиян владели 83% совокупного благосостояния всех российских домохозяйств; за последний год эта доля выросла на 1%. Не удивлюсь, если этот рост в 2020 г. продолжится.
Вопросы социального неравенства повышением некоторых параметров НДФЛ на 2% — не решить, то есть нужен более комплексный подход к решению макроэкономических проблем, в том числе структурное изменение налоговой системы в части налогообложения крупных корпораций, финансовых операций, ряде других аспектов.
Как правило, такие реформы долго обсуждаются, долго продумываются, и у них есть как заинтересованные стороны — то есть выгодоприобретатели, так и ущемленные стороны. Однако в текущих условиях пока что подобные серьезные реформы так не обсуждаются, что плохо.
ИА Красная Весна: Возможно ли в будущем ожидать нового повышения пенсионного возраста в условиях кризиса, вызванного пандемией коронавируса? Или все-таки будет осуществляться давление на олигархов, чтобы деньги на выполнение социальных обязательств брать у них?
— Расходы бюджета будут стараться сократить. Мы видим это на примере национальных проектов. Идет секвестр по нацпроекту «Экология». Для строительства безопасных и качественных дорог будет меньше средств выделяться. Будет переориентация распределения средств от наименее приоритетных к наиболее приоритетным отраслям развития.
Что касается того, будут ли брать деньги у власть имущих или у наиболее богатых слоев населения, то здесь надо отметить, что у общества есть запрос на левый курс, на социальную справедливость. Этот запрос есть давно. И в этот кризис он только обострится. Поэтому какие-то действия властей в этом направлении — возможны.
Будет ли новое повышение пенсионного возраста? Я думаю, что пока еще мы не прошли эффект пенсионной реформы 2018 года, чтобы сегодня прямо анонсировать какие-то новые непопулярны меры. Сейчас нужно работать на то, чтобы сохранять стабильную ситуацию в стране, чтобы общество не взбунтовалось в грядущий мощный мировой экономический кризис.
То есть государство вряд ли сейчас пойдет на повторное повышение пенсионного возраста. Перераспределение государственных средств на наиболее приоритетные отрасли — это произойдет на 100%. И, наконец, изъятие части сверхдоходов или иных средств крупных корпораций, которые принадлежит бизнесменам, тесно связанным с властью, — это вполне вероятно.
Нам сейчас остается продолжать просчитывать последствия пенсионной реформы 2018 года — она растянута во времени. В информационном поле эта тема возникла в связи с конституционными поправками. Возникла определенная полемика в связи с тем, что была дополнена 72-я статья Конституции. Теперь государство должно создавать условия для того, чтобы трудоспособные дети могли заботиться о своих нетрудоспособных родителях. Это положение в несколько ином контексте (без участия Правительства) имелось и ранее: в самой же Конституции, в Семейном кодексе.
Здесь достаточно сложно усмотреть какую-то новую предпосылку для пенсионной реформы, на мой взгляд.
