logo
Статья
/ Альбина Волкова
Доклад Альбины Волковой, зачитанный 29.11.2017 на форуме «Защита прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», организованном прокуратурой Нижегородской области

Пробелы в законодательстве, регламентирующем защиту прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, связанные с этим негативные тенденции и предложения по их устранению

I. Контроль прокуратуры за соблюдением прав детей опекунами и приемными родителями.

В современной России получил развитие институт коммерческого родительства. Это опекунские и приемные семьи. Дети, которые остались без попечения родителей вследствие лишения либо ограничения в родительских правах, передаются в них из детских учреждений по договорам опеки.

Понятие «Семья» как единое целое в настоящее время не имеет четко закрепленных границ, отделяющих кровную семью от схожих по названию, но иных по содержанию явлений (применительно к сфере опеки и попечительства). Требует фиксации особый статус именно родной и приемной (основанной на тайне усыновления/удочерения и безвозмездности) семей с четким и категоричным отделением их от патронатных и иных форм платного «родительства». Смешение таких разных по своей природе форм обеспечения воспитания и содержания детей приводит к подмене, размыванию и уничтожению (крайней деформации) понятий Семья и Родитель. Считаю, что здесь происходит одновременно с подменой понятий «семья», «мама», «папа» и нарушение прав детей. Ниже это будет изложено подробнее.

Известны случаи, когда опекуны совершают в отношении детей, взятых за денежное вознаграждение на временное воспитание, уголовные преступления, жестоко с ними обращаются, нарушают их права. Нескрываемый корыстный мотив закономерно воспроизводит и иные правонарушения в таких закрытых группах. До того момента, когда подобные факты получают огласку, дети находятся в полной зависимости от недобросовестных опекунов.

Не секрет, что в глубинке, где имеются серьезны проблемы с работой и получением иного дохода, опекунство стало средством заработка и обеспечения личного благополучия за счет принятых на воспитание детей.

Необходимо учитывать тот факт, что устройством под опеку детей в соответствии с Семейным Кодексом РФ, занимаются органы опеки. Контроль над опекунскими семьями осуществляется этой же структурой. Налицо конфликт интересов.

Прокуратура же на сегодняшний день заниматься надзором над фостерными (патронатными) семьями не имеет полномочий, поскольку по закону это относится к сфере семейных отношений.

Но по факту, семьей можно считать либо родных родителей, либо усыновителей. Иные формы устройства детей, это ничто иное, как мини детские дома (временность, возмездность, характер отношений детей и взрослых). При изменении статуса коммерческого родительства и внесении поправок в СК РФ о четком разделении понятия кровных, т.е. родных Семей (усыновителей) и фостерных групп (обозначу их как есть — группа, т.е. это не семья, а именно социальная группа) прокуратура будет иметь возможность контроля над соблюдением законности опекунами в отношении детей, взятых на временное воспитание и расходованием значительных бюджетных средств, выделяемых через опеку по целевым программам и непосредственно опекунам.

В фостерных семьях прибыль может извлекаться только из экономии на детях. Так по сообщению от 13 ноября 2017 года официального представителя Следственного комитета России С. Петренко, Следственным комитетом предъявлено обвинение жительнице Магаданской области, много лет морившей голодом ребенка ради получения социальных выплат (http://m.sledcom.ru/news/item/1178878/).

Растпространённым нарушением являются помещения детей в социально-реабилитационные центры и другие организации для детей при котором наблюдается принуждение родителей к заключению трёхстороннего соглашения о помещении ребёнка, якобы, добровольно, в указанные организации, под угрозой направления в суд искового заявления о лишении родительских прав и отобрании детей.

II. Причины увеличения числа детей, оставшихся без попечения родителей (социальное сиротство).

Одной из основных причин увеличения числа детей, оставшихся без попечения родителей, является, как ни странно, нарушение прав не детей, а их родителей, их незащищенность. Ошибки и недочеты при осуществлении взаимодействия и вмешательства в семьи со стороны органов системы профилактики, неэффективный контроль за соблюдение законности действий органов опеки и попечительства, КДНиЗП. В этой связи хочу предложить рассмотреть всю процедуру от начала взаимодействия указанных служб с семьей, которая попала в их поле зрения.

Прошу обратить особое внимание на тот факт, что в данном докладе речь не идет о ситуациях явной угрозы жизни и здоровью детей, которые относятся к компетенции полиции, а не ООиП и когда ситуация уже требует скорее не профилактики, а задержания преступников.

Этапы нарушений прав родителей (краткий алгоритм):

1. Осмотр → составление Акта обследования жилищных условий

2. Составление протокола о ненадлежащем исполнении родительских обязанностей по ст. 5.35 КоАП РФ (штраф)

3. Вызов на КДНиЗП

4. Повторный осмотр → АКТ

5. Составление протокола о ненадлежащем исполнении родительских обязанностей по ст. 5.35 КоАП РФ (штраф)

6. Вызов на КДНиЗП

Иск в суд об ограничении / лишении родительских прав.

1. Акты осмотра жилищных условий составляются на основании п.8 Приказа Минобрнауки РФ от 14.09.2009 N334

"О реализации Постановления Правительства Российской Федерации от 18 мая 2009 г. N 423". Проводит осмотр орган опеки.

При составлении Актов осмотра жилья, Протоколов и иных документов при посещении семьи, органы системы профилактики иногда занимаются приписками и искажением фактов. Акты осмотра жилищных условий составляются в кабинетах, нередко задним числом. Родители не знают, что именно написано в этих документах, не имеют возможности возразить. Яркий пример — случай в Навашино. До моего вступления в процесс о лишении родительских прав мамы в г. Навашино, к исковому заявлению были приложены доказательства в виде актов и постановлений, сделанные задним числом. Аналогичные документы прилагались к делу и во время процесса. Так, например, Акты осмотра, датированные мартом, были предоставлены опекой в суд в сентябре в пяти оригинальных экземплярах — и не заверенные копии, а все с «живой» печатью. На вопрос судьи, почему все пять экземпляров — оригиналы, последовал четкий ответ: «По числу лиц, участвующих в деле!». Но затем представители опеки затруднились пояснить суду каким путем ими было предугадано количество участников судебного процесса, который не факт, что состоится, да еще и через полгода после составления этих документов. Вопрос: «А откуда Вы в марте знали сколько лиц будет учавствовать в деле в сентябре по иску, поданному в августе?» — остался без ответа… Этот пример показывает, что на этапе составления Акта, контроль за действиями органов исполнительной власти отсутствует. Копии документов, составляемых опекой, родителям не вручаются и никакие права сотрудниками ООиП не разъясняются и т.п.

2. Представляя сторону обвинения по уголовным делам, прокуратура в судах осуществляет свою роль как гос обвинителя и надзирая за предварительным следствием и ОРД, находится над этими процессами, что и обеспечивает, среди прочего, ее беспристрастность.

Этот же принцип работы переносится прокурорами и в гражданский процесс по семейным делам, где прокуратура также выступает с обвительным уклоном в адрес родителей. Но родители не преступники, максимум, что они совершили — это административное правонарушение. Но наказание за их проступок выносится страшнее, чем уголовное — они лишаются самого дорогого — детей. Но если по уголовной статье есть установленный срок наказания, то детей забирают бессрочно. Конечно, родитель может начать процедуру восстановления прав, но она тянется долго и в это время очень многие лишены любой возможности видеть детей.

Изменить ситуацию может не отдельно взятый прокурор, который вник в ситуацию и, понимая, что решением суда ломается жизнь не только родителя, но и детей, меняет свое отношение к процессу. Менять надо саму концепцию присутствия прокурора в суде по искам о лишении/ограничении родительских прав. Необходим и особый контроль над постановлениями, вынесенными КДНиЗП.

Особо оговорим, что представители органов прокуратуры присутствуют на заседаниях комисиий, входят в состав комиссии.

Прокуратура должна следить за соблюдением законности. В данном случае законности действий органов власти. При существующем положении вещей в протоколах заседания КДН редко увидишь замечания представителя прокуратуры о незаконности собранных доказательств, либо о незаконности проникновения в жилье, требования об исключении доказательств вины родителя, собранные с нарушением закона.

Особенно показательным был процесс в Навашино по делу Коченковой Ж.А. Когда при вопросе сотруднику полиции о том, как они проникли в помещение, если со слов обвинения мама лежала «мертвецки пьяная и ее не могли добудиться более 20 минут», сотрудник ответила: «Вы пытаетесь обвинить меня в незаконном проникновении? Не выйдет!…»…. Мои вопросы у многих вызывали недоумение: «Это же общага, там особый контингент! Мы что, у них разрешение должны спрашивать?!»… Все это происходило в присутствии прокурора.

Вы и сами понимаете возможные мотивы такой пассивности. Создается ощущение присутствия в судах, на КДНиЗП не представителя прокуратуры, а безмолвного призрака…

Нарушения выявляются, фиксируются в том числе и в суде, о них заявляют граждане, а мер прокурорского реагирования на явные нарушения закона представителями исполнительной власти не видно.

Приведу наиболее яркий пример из практики, правда не из нашего региона. В Саранске КДНиЗП вынесла сразу два постановления в один день в отношении мамы Карташовой Л.Н. по ст.5.35 КоАП РФ. В постановлении было указано, что в присутствии прокурора установлена ее личность, разъяснены права ст. 51 Конституции РФ, что с обвинениями мама согласна. Естественно, эти постановления мама в глаза не видела, они были приложены к исковому заявлению, когда органы опеки подали иск об ограничении в родительских правах. В первом же судебном заседании подтвердилось, что Карташова Л.Н. на заседании не присутствовала и вообще находилась в этот день в другом городе…Возник нехороший вопрос к прокурору, участнику вынесения определения — как он не увидел нарушения закона? Где же надзор за соблюдением законности? Верховный Суд Республики Мордовия установил незаконность доказательств и восстановил нарушенные права граждан.

КДНиЗП созданы в системе исполнительной власти. В соответствии с ч.1 ст. 23.2 КоАП РФ, комиссии по делам несовершеннолетних уполномочены рассматривать дела по ст. 5.35. Однако считаю, что эта функция передана комиссиям неправомерно и ошибочно. Дела по ст.5.35 требуют проверки сообщений, установления фактов вины родителей. Т.е проведения определенных процессуальных действий. Эти действия проводят сами же члены комиссии, т.е. системы профилактики.

Нередко начальник ПДН участвует при составлении Акта осмотра места жительства несовершеннолетнего, он же составляет протокол об административном правонарушении и он же, как член КДНиЗП участвует в заседании комиссии по рассмотрению составленного им же протокола. Он же принимает решение о виновности родителя и назначении ему меры наказания. Налицо конфликт интересов. Однако, на практике ни один представитель ПДН не поставил вопрос о самоотводе, как того требует Кодекс об административных правонарушениях РФ.

Нелепо было бы предположить, что, например, судья сам проводит ОРД, предварительное следствие и сам же определяет виновность лица и выносит приговор. Но в данном случае происходит именно такая схема.

АКТы + вступившие в законную силу Постановления КДНиЗП о признании родителей виновными по ст. 5.35 КоАП РФ становятся неоспоримыми доказательствами против родителей в СУДЕБНОМ РАЗБИРАТЕЛЬСТВЕ. В судах доминирует некритичное отношение и вера документам, предоставленным муниципальными/государственными органами, опровергнуть их практически невозможно по следующим причинам: как правило, родители не оспорили ни акта, ни постановления в силу своей правовой безграмотности, либо несвоевременности их получения\ознакомления.

Считаю, что должен быть отдельный закон о КДНиЗП: порядок назначения членов комиссии, их сменяемость, круг обязанностей, законодательство, на основании которого они работают. На сегодняшний день, материалы рассматривают в рамках КоАП, а сбор материалов, обвиняющих родителя и являющихся основанием для дальнейших действий, направленных на разлучения ребенка с родной семьей, происходят не понятно, по какому закону. Считаю, что осмотр жилья должен проводиться обязательно не по постановлениям какого бы ни было министерства, а в рамках административного процесса или гражданского, если осмотр и заключение становятся доказательствами при рассмотрении гражданского дела.

Исходя из сказанного, считаю, что дела по ст.5.35 КоАП РФ должны быть переданы федеральным судам.

3. Присутствие прокурора в судебном заседании при рассмотрении вопрос в лишении, ограничении, восстановлении, снятии ограничений в родительских правах. У меня не было ни одного судебного заседания, где прокурор указал бы органам опеки на несоблюдение требования закона. Ни разу я не слышала, чтобы прокурор, ознакомившись с материалами дела, указал на нарушения требований НПА (приказов, локальных актов) при составлении актов осмотра жилья, по своему усмотрению поддержал ходатайство о вынесении частного определения в адрес органов опеки. Очень хотелось бы, чтобы изначально такая инициатива исходила именно от прокуратуры, чтобы при ознакомлении с делом, прокурор именно обращал внимание на соблюдение законности органами исполнительной власти.

Указанные пробелы, правовые коллизии, а главное — коммерциализация данной сферы общественных отношений стимулируют увеличение количества социальных сирот, а ошибки и недоработки в работе органов опеки и попечительства, КДНиЗП искусственно поднимают статистику социального неблагополучия нашего общества, приводят к разрушению семей и судеб. Также немаловажно влияние таких факторов на рост социальной напряженности, значительный общественный резонанс дел по незаконному изъятию детей из семей. Неутешительная статистика приведена 14 ноября 2017 г на сайте ПРАВОRU (https://pda.pravo.ru/news/view/145804/?cl=DT): За год из семей изъяли более 3 тыс. несовершеннолетних, и всего порядка 15 родителей это обжаловали, такую статистику привел судья.

И, говоря о том, что надо защищать права детей, оставшихся без попечения родителей, надо, прежде всего, говорить о профилактике социального сиротства и защищать право детей жить и воспитываться в родной семье. Такой приоритет созвучен и позиции Верховного Суда.

Исходя из вышесказанного, считаю, что необходимо вносить изменения в законодательство.

И такое право, а только возможность, у прокуратуры есть в силу Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации" (далее Закон о прокуратуре).

Так ст. 9 Закона о прокуратуре прямо указывает на участие прокуратуры в правотворческой деятельности. Прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов.

Участники этого мероприятия тоже являются или станут родителями. А нарастание степени уязвимости этого статуса в своей кульминации неизбежно коснется каждой российской семьи. Нельзя забывать, что статус госслужащего — временный, а статус родителя — на всю жизнь. И первый — не является броней ни от чего, как показывает практика.