Анализ Федерального закона «О патронате в Российской Федерации»
Проект Федерального закона N 217944-6 «О патронате в Российской Федерации» внесен на рассмотрение 13.02.2013 г. депутатом Государственной думы РФ С.М.Мироновым, совместно с А.А.Агеевым, М.В.Емельяновым, Н.В.Левичевым, Е.Б.Мизулиной, О.А.Оганяном.
На законопроект получен единственный отзыв — Парламента Кабардино-Балкарской Республики (исх. № 2335 от 22.10.13), который поддерживает проект Федерального закона № 217944-6, замечаний и предложений к законопроекту не имеется. Получен отрицательный отзыв Правительства РФ.
Законопроект сумбурен по содержанию, формален по сути.
В результате принятия предложенного закона будут нарушены нормы российского законодательства:
1) ч. 1 ст. 1; ч. 2 ст. 31; абз. 2 ч. 2 ст. 54; ч. 1 ст. 56; ч. 1 ст. 63; ч.1 ст. 64; ч. 2 ст. 65; ч. 1 ст. 80; абз. 3 ч. 1 ст. 121; ч. 1 ст. 123; ст. 127, ст. 146; ч. 2 ст. 155.2 Семейного кодекса РФ;
2) ст. 26; ст. 28; ч. 1 ст. 179; ч. 1 ст. 421; глава 29 Гражданского кодекса РФ;
3) абз. 1 ч. 1 ст. 4; ч. 1 ст. 15 ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»;
4) п. 2 ст. 4 ФЗ Российской Федерации от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»;
а также:
ст. 2; ч. 2, 3 ст. 3; ст. 5; ст. 16; ч. 1, 2 ст. 18; ч. 2, 3, 4 ст. 27 Конвенции о правах ребенка (одобренной Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 года).
Патронат (позднелатинское patronatus, от лат. patronus — покровитель) — форма воспитания, при которой дети-сироты или временно лишившиеся родительского попечения передаются на воспитание в семьи граждан по договору, заключенному уполномоченным госорганом и лицом, выразившим желание взять ребенка на воспитание. Последнему выплачивается определенное вознаграждение, а он обязуется воспитывать и содержать ребенка как члена своей семьи и признается опекуном (попечителем) своего воспитанника. В СССР патронат широко применялся в первые годы Советской власти, когда не было достаточного числа детских учреждений. В современный период он утратил свое значение.
Поскольку в законопроекте речь идет фактически о четырех видах патроната, то создается путаница в понятиях, что из предусмотренного в законе является и «формой воспитания», и «формой оказания социальной помощи детям, нуждающимся в государственной поддержке», а что конкретно является только «формой воспитания» или только «формой оказания социальной помощи детям, нуждающимся в государственной поддержке».
Подобное вольное обращение с понятиями приведет к ошибкам в дальнейшем правоприменении, что в свою очередь повлечет нарушение прав граждан.
В законопроекте не приводятся положительные отличия «патронатного воспитания» от других форм устройства детей — таких как передача детей в семью приемных родителей, установление опеки, попечительства, которые тоже предусматривают выплату вознаграждения приемным родителям и опекунам (попечителям), поэтому сомнительна сама целесообразность возвращения законодателей к этой теме.
Между тем, в семейном законодательстве имеются нормы, предусматривающие временную передачу ребенка в семью (ч. 3–6 ст. 155.2 СК РФ) в целях обеспечения его воспитания и гармоничного развития (на период каникул, выходных или нерабочих праздничных дней и другое), схожие по многим параметрам с нормами законопроекта, регламентирующими патронатное воспитание. В частности, в том и другом случае дети могут быть переданы только гражданам Российской Федерации и на срок не более шести месяцев. Однако между ними есть существенное отличие: временные воспитатели по действующему законодательству обеспечиваются продуктами питания или денежной компенсацией на их приобретение для детей, но им не выплачивается вознаграждение, тогда как подбор таких воспитателей проводится гораздо строже (пункт 9 «Правил временной передачи детей, находящихся в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в семьи граждан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации», утвержденных Постановлением Правительства РФ от 19 мая 2009 г. N 432 (в ред. Постановлений Правительства РФ от 12.05.2012 N 474, от 14.02.2013 N 118, от 02.07.2013 N 558)).
«Постинтернатный патронат — форма воспитания и оказания социальной помощи ребенку-сироте и ребенку, оставшемуся без попечения родителей …» — под двусмысленным набором слов скрыта «хитроумная схема» для дополнительного легкого заработка патронатных воспитателей. Само название — «постинтернатный», — предполагает продолжение действия после чего-либо, например, педагогическое сопровождение лица после окончания учебного заведения и выхода по достижении совершеннолетия из детского учреждения. Вместе с тем, согласно законопроекту, эта форма патроната применяется не только к лицам от 18 до 23 лет, но и к детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, причем, только к тем из них, которые находятся в детских учреждениях. Осуществляться работа патронатного воспитателя должна путем «посещения ребенка с целью его воспитания и оказания социальной помощи» (ч. 3 ст. 3.законопроекта).
При этом находящийся в детском учреждении ребенок может проживать по месту работы самого патронатного воспитателя, которому законом не запрещено иметь постоянное место работы при том же детском учреждении, а в условиях выполнения программы по сокращению контингента детских домов такой вид патроната будет являться эффективным средством от безработицы для педагогов и обслуживающего персонала детских учреждений. Причем свои функции патронатный воспитатель может выполнять, как штатный воспитатель, получая за это заработную плату, а социальную помощь детям, находящимся на полном государственном обеспечении, оказывают государственные органы. В этой связи предложение дополнительного вознаграждения в размере 5000 руб. за здорового ребенка и 7500 руб. за ребенка-инвалида представляется необоснованной тратой бюджетных средств со стороны разработчиков. На сколько же придется увеличить бюджетные расходы на оплату воспитателям по договорам о патронате, если количество семей, находящихся в трудной жизненной ситуации в Российской Федерации и попадающих в поле зрения «работников» «социального патроната», фактически не ограничено?
Трудно себе представить, чтобы некий патронатный воспитатель со стороны мог приходить в детское учреждение для «посещения ребенка с целью его воспитания и оказания социальной помощи» при полном штате квалифицированных сотрудников. Предложенная норма представляется абсурдной, а поскольку такой («постинтернатный») патронат устанавливается над детьми, находящимися в государственных, муниципальных детских учреждениях всех типов на полном государственном обеспечении, то норма эта выглядит и весьма коррупциогенной.
Из текста законопроекта следует, что «социальный патронат» может быть установлен не только над ребенком, находящимся в кровной или патронатной семье, поскольку категория семьи не уточнена («проживающим в семье»), но и в отношении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся в детских организациях всех типов, кроме детского дома семейного типа.
Профилактической мерой социального сиротства в законопроекте выступает не оказание социальной помощи родителям, находящимся в трудной жизненной ситуации, с целью сохранения кровной семьи (о чем в законопроекте не предложено ни одной нормы), а установление над ребенком «социального патроната», являющегося фактически методом контроля за семьей и выявления дополнительных оснований для произвольного изъятия ребенка из семьи.
Данная норма устраивает конкуренцию с Федеральным законом от 17.07.1999 N 178-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «О государственной социальной помощи», который предусматривает не пресловутую услугу «домашний помощник», оказываемую при заключении договора о «социальном патронате», но материальную помощь и обеспечение жизненно необходимыми товарами, чего патронатный воспитатель не в состоянии предоставить ни семье, ни ребенку.
Полномочиями в области оказания государственной социальной помощи обладают власти субъектов Российской Федерации (ст. 5), в том числе на основании социального контракта, в соответствии с нормативными правовыми актами и региональными программами субъектов РФ.
Согласно статье 8.1., государственная социальная помощь на основании социального контракта оказывается малоимущим семьям в целях стимулирования их активных действий по преодолению трудной жизненной ситуации.
К социальному контракту прилагается программа социальной адаптации, которой предусматриваются обязательные для реализации получателями государственной социальной помощи мероприятия. К таким мероприятиям, в частности, относятся: поиск работы; прохождение профессионального обучения и дополнительного профессионального образования; осуществление индивидуальной предпринимательской деятельности; ведение личного подсобного хозяйства; осуществление иных мероприятий, направленных на преодоление гражданином трудной жизненной ситуации.
Государственная социальная помощь на основании социального контракта назначается на срок от трех месяцев до одного года исходя из содержания программы социальной адаптации. Данный срок может быть продлен органом социальной защиты населения по основаниям, установленным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.
Пункт 4 статьи 65 Семейного кодекса РФ предусматривает, что
«4. При осуществлении родительских прав родители (лица, их заменяющие) имеют право на оказание им содействия в предоставлении семье медицинской, психологической, педагогической, юридической, социальной помощи.
Условия и порядок оказания содействия в предоставлении указанной помощи определяются законодательством Российской Федерации о социальном обслуживании».
Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. N 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) предусматривает, что
«1. Материальная помощь предоставляется гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации, в виде денежных средств, продуктов питания, средств санитарии и гигиены, средств ухода за детьми, одежды, обуви и других предметов первой необходимости, топлива, а также специальных транспортных средств, технических средств реабилитации инвалидов и лиц, нуждающихся в постороннем уходе».
Именно перечисленных видов социальной помощи чаще всего не хватает родителям для создания надлежащих условий по содержанию своих детей, а не постоянного контроля за состоянием дел в семье и вездесущего «домашнего помощника» (Социально-бытовой патронаж семьи (домашний помощник), стандарт которого разработан Фондом «Национальный Фонд защиты детей от жестокого обращения»).
Таким образом, вопрос о государственной поддержке малоимущих семей уже решается путем оказания конкретной помощи, способствующей преодолению трудной жизненной ситуации и являющейся реальной профилактикой социального сиротства.
Вопросы профилактики жестокого обращения с детьми, а также выявления несовершеннолетних и семей, находящихся в социально опасном положении, так же решаются посредством исполнения действующего Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (в редакции Федеральных законов от 30.12.2012 г. № 297-ФЗ; от 30.12.2012 г. № 319-ФЗ; от 07.05.2013 г. № 104-ФЗ) органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних (Статья 4), которые вправе проводить индивидуальную профилактическую работу в отношении родителей или иных законных представителей несовершеннолетних, если они не исполняют своих обязанностей по их воспитанию, обучению и (или) содержанию и (или) отрицательно влияют на их поведение либо жестоко обращаются с ними.
Основанием для проведения такой индивидуальной профилактической работы является заявление несовершеннолетнего либо его родителей или иных законных представителей об оказании им помощи по вопросам, входящим в компетенцию органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних (п. 1 ст. 6).
Учреждения социального обслуживания, к которым относятся территориальные центры социальной помощи семье и детям, центры психолого-педагогической помощи населению, центры экстренной психологической помощи и иные учреждения социального обслуживания, в соответствии с уставами указанных учреждений или положениями о них:
предоставляют социальные услуги несовершеннолетним, находящимся в социально опасном положении или иной трудной жизненной ситуации, на основании просьб несовершеннолетних, их родителей или иных законных представителей либо по инициативе должностных лиц органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в порядке, установленном законодательством субъекта Российской Федерации;
выявляют несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении, а также семьи, несовершеннолетние члены которых нуждаются в социальных услугах, осуществляют социальную реабилитацию этих лиц, оказывают им необходимую помощь в соответствии с индивидуальными программами социальной реабилитации;
принимают участие в пределах своей компетенции в индивидуальной профилактической работе с безнадзорными несовершеннолетними, в том числе путем организации их досуга, развития творческих способностей несовершеннолетних в кружках, клубах по интересам, созданных в учреждениях социального обслуживания, а также оказывают содействие в организации оздоровления и отдыха несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства.
Должностные лица органов управления социальной защитой населения и учреждений социального обслуживания имеют право:
в установленном порядке посещать несовершеннолетних, проводить беседы с ними, их родителями или иными законными представителями и иными лицами;
запрашивать информацию у государственных органов и иных учреждений по вопросам, входящим в их компетенцию, приглашать для выяснения указанных вопросов несовершеннолетних, их родителей или иных законных представителей и иных лиц (ст. 12).
Приведенные нормы действующего закона свидетельствуют о намерениях власти изменить положение в социальной политике в сторону поддержки лиц, находящихся в трудной жизненной ситуации. Тогда как рассматриваемый законопроект «О патронате...» нацелен не на решение серьезной государственной проблемы, а на узаконивание интересов определенной группы людей, занимающихся «детским» бизнесом.
К многочисленной когорте вышеуказанных специалистов разработчики законопроекта предлагают добавить наспех обученных по западным методическим пособиям «патронатных воспитателей», призванных оказывать «необходимую помощь» ребенку в случае его признания в установленном порядке «нуждающимся в государственной поддержке». В чем конкретно будет выражаться такая помощь, кроме «посещения» детей три раза в неделю, законопроект не разъясняет, однако четко прописывает цену каждого договора по видам патроната.
Одним из последствий сотрудничества патронатных воспитателей с «патронатными учреждениями» и органами исполнительной власти, как следует из законопроекта, являются комплексные проверки с составлением «актов обследования условий жизни и воспитания лица». Практика показывает, что «акт обследования условий жизни и воспитания лица» — это документ, способный в одночасье изменить судьбу ребенка или его законного представителя, будь то родитель или опекун (попечитель). Для тех и других информация, указанная в акте, может послужить основанием для изъятия ребенка из семьи (например, якобы в связи с наличием угрозы жизни и здоровью ребенка или нахождением ребенка без надзора). Поэтому наделение неких «учреждений по патронату» (которые не являются исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации или органами местного самоуправления) полномочиями наряду с государственными органами при введении в Российской Федерации «социального патроната» приведет к бесконтрольности многочисленных некоммерческих организаций, допущенных по воле законодателей в сферу оказания социальной помощи детям. «Учреждениям по патронату» будет выгодно пополнять контингент своего учреждения с помощью комплексных проверок, а патронатный воспитатель, осуществляющий «социальный патронат», будет являться «доказательственной базой» для лишения родителей родительских прав или ограничении их в правах.
Основанием установления патроната является распорядительный акт органа опеки и попечительства субъекта Российской Федерации и (или) договор.
Таким образом, при заключении договора о «социальном патронате» будет позволено активное вмешательство в семейную жизнь граждан в отсутствие внятно прописанных в законе причин установления «социального патроната».
В законопроекте не указано в качестве одного из условий установления патроната согласие родителей, что, безусловно, может привести к нарушению должностными лицами при исполнении закона конституционных прав граждан, предусмотренных ч. 1 ст. 23 (неприкосновенность частной жизни); ч. 1 ст. 24 (1. Сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются); ст. 25 (неприкосновенность жилища); ч. 2 ст. 38 (Забота о детях, их воспитание — равное право и обязанность родителей); ч. 2 ст. 55 (2. В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина); ст. 60 (Гражданин Российской Федерации может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности с 18 лет).
Список требований, предъявляемых к кандидатам на роль патронатного воспитателя, не соответствует ни ст. 127 Семейного кодекса РФ (лица, имеющие право быть усыновителями), ни ст. 146 СК РФ [опекуны (попечители) детей] — он намного короче, несмотря на то, что патронат, по замыслу авторов законопроекта, является дополнительной формой устройства детей. Таким образом, в патронатные воспитатели могут попасть лица, имеющие погашенные судимости за любые виды преступлений, без какого бы то ни было образования, с нетрадиционными сексуальными наклонностями. Из чего можно сделать вывод, что патронат придуман для тех случаев, когда кандидаты в «патронатные воспитатели» не дотягивают по своим морально-деловым качествам до требований, необходимых для приемных родителей и опекунов (попечителей).
При принятии закона «О патронате в Российской Федерации» все четыре вида патроната будут конкурировать между собой, и, несмотря на действующее законодательство, попытаются подменить собой работу органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, занимающихся индивидуальной профилактической работой, оказывающих реальную социальную помощь семьям, находящимся в социально опасном положении или в трудной жизненной ситуации. При отсутствии системы сдержек и противовесов в законодательстве в виде судебного решения об изъятии детей из семьи или введения уголовной ответственности за незаконные действия по отобранию ребенка из семьи, семья в Российской Федерации будет сломлена окончательно, а системе органов государственной власти будет нанесен непоправимый урон.
