logo
Статья
/ Елена Зинченко
Итальянский опыт

Пересмотр пенсионной реформы вопреки воле политической элиты

Отправной точкой пенсионных реформ в Италии стал 1992 год. Итальянское правительство считало себя обязанным сделать все для участия страны в создании Европейского союза (ЕС) на базе Европейского экономического сообщества (ЕЭС). Италия стояла у истоков объединенной Европы, начиная с «Европейского объединения угля и стали», позднее ставшего базой для ЕЭС. Для участия в учреждении Евросоюза Италии нужно было выполнить ряд экономических условий, предусмотренных Маастрихтским договором («Договором о Европейском союзе»).

Маастрихтский договор, заключенный в феврале 1992 года, затрагивает регулирование финансовых систем стран-участниц формирующегося на тот момент Европейского союза. По условиям договора дефицит бюджета страны не должен был превышать 3% от валового внутреннего продукта (ВВП). Госдолг должен быть не более 60% от ВВП. Экономика Италии не соответствовала основным критериям: дефицит бюджета составлял 10,4% от ВВП, государственный долг — 104,7% от ВВП. Для выполнения условий членства в ЕС с 1992 года в Италии стартует длительная пенсионная реформа, направленная на последовательное ужесточение условий выхода на пенсию.

Первое повышение пенсионного возраста знаменуется реформой 1992 года, проводимой правительством Джулиано Амато, который был представителем Итальянской социалистической партии, левоцентристом. Положения реформы Амато стали базой для последующей пенсионной политики. Амато начал вводить изменения, которые в долгосрочном плане включали унификацию пенсионной системы, поэтапное повышение пенсионного возраста на 5 лет: с 60 до 65 лет — у мужчин, и с 55 до 60 лет — у женщин; повышение минимального трудового стажа, обязательного для назначения пенсий по старости с 15 до 20 лет для населения и с 20 до 35 лет для госслужащих; запрет на совмещение пенсии и зарплаты и другие изменения.

Уточним, ранее в Италии существовала сложно построенная пенсионная система, которая предусматривала различные виды пенсии для разных категорий работников. Но фундаментально она строилась на принципе солидарности — распределительная пенсионная система (retributivo), по которой работающие граждане оплачивали пенсии старшему поколению.

В преддверии парламентских выборов 1994 года главы двух коалиций, претендующих на власть, Акилле Оккетто (левоцентристы) и Сильвио Берлускони (правоцентристы), в публичных дебатах отстаивали мало чем отличающиеся точки зрения на будущее системы социального обеспечения. В целом это означало, что и левые, и правые согласны продолжить политику, начатую Амато в 1992 году.

После победы на выборах правоцентристы под руководством Берлускони разработали комплекс реформ, предполагающих уменьшение размера пенсии, ограничение возможности выйти на пенсию досрочно и окончательное повышение пенсионного возраста до 65 лет уже в 2000 году, что раньше предполагаемого срока, назначенного реформой Амато 1992 года.

Проект реформ был обнародован и вызвал массовое недовольство населения. Профсоюзные объединения организовали забастовку 14 октября 1994 года с требованиями изменить экономическую политику правительства, прекратить сокращение пенсий и другими. От 3 до 5 миллионов человек вышли на улицы итальянских городов. Следующая забастовка была проведена в ноябре. В декабре была назначена новая всеобщая забастовка, которая не проводилась, так как руководство страны пошло на договоренности с профсоюзами.

Правительство ликвидировало пункты о сокращении пенсий, выплачиваемых по старости, о пересмотре условий индексации пенсионных выплат и другие. Но оставило ключевой пункт — о повышении пенсионного возраста.

Продолжением той же линии пенсионных реформ стала «реформа Дини»: в 1995 году правительство Ламберто Дини, пришедшее на смену кабинету Берлускони, ввело в Италии накопительную пенсионную систему вместо распределительной в долгосрочном периоде. Реформы 1992–1995 годов, повысившие пенсионный возраст и ликвидировавшие ряд социальных льгот, не привели к финансовой стабильности. Хотя одной из причин реформы как раз и заявлялась необходимость экономической стабилизации. Кроме того, проводя пенсионную реформу, власти ссылались на уменьшение численности трудоспособных граждан, старение населения, неэффективность системы социальных гарантий и так далее. Следующий премьер-министр Италии Романо Проди, который был левоцентристом и сторонником европейской интеграции, выстраивал свою экономическую политику в соответствии с требованиями ЕС и обязательствами того же Маастрихтского договора.

В результате выборов 2001 года к власти снова пришли правоцентристы, правительство Берлускони, которые одобрили предыдущие пенсионные реформы. Генерально курс как правоцентристов, так и левоцентристов продолжал пенсионную политику в едином русле, проложенном в 1992 году. Низовые протесты против пенсионной реформы, несмотря на свою массовость, раз за разом натыкались на непреодолимую стену в виде консенсуса всех системных политических сил по вопросу повышения пенсионного возраста.

В 2011 году правительство Марио Монти повысило пенсионный возраст в Италии до 66 лет для женщин и 67 лет для мужчин при минимально необходимом стаже в 20 лет. Пенсионная реформа, названная по фамилии министра труда Эльзы Форнеро, резко изменила принцип расчета пенсий. Вместо ранее применяемого подхода, опиравшегося на размер средней зарплаты в предпенсионные годы, новая система Форнеро определяла размер пенсии на базе совокупного размера социальных взносов, сделанных гражданином. Кроме того, была введена возможность «досрочного выхода» на пенсию, при условии, если работником достигнут трудовой стаж в 42 года, а работницей — 41 год. Предполагалось вести периодический перерасчет пенсионных отчислений в соответствии с увеличением продолжительности жизни.

Пенсия по старости в Италии назначалась в возрасте 67 лет при условии наличия документально подтвержденных взносов за 20 лет стажа, если начало трудовой деятельности пришлось на период до 31 декабря 1995 года, и в возрасте 71 год, если после.

Реформа Форнеро создала новую социальную прослойку — «новые бедные» и «молодые пенсионеры» (по аналогии с нашими предпенсионерами). Число безработных в стране увеличилось. Всё это вызвало огромное недовольство среди населения. Профсоюзы провели митинг с критикой мер бюджетной экономии перед зданием парламента. Также 8 мая 2012 года обманутые пенсионеры, так называемые «исадати», вышли на улицы Рима на организованный профсоюзами митинг. На фоне долгового кризиса в Италии пенсионеры остались без дохода после того, как согласились на ранний выход на пенсию, а потом правительство повысило пенсионный возраст.

25 октября 2014 года в Риме против правительственных реформ вышли около миллиона человек, организованных Всеобщей итальянской конфедерацией труда. 14 ноября 2014 года продолжились антиправительственные митинги в Риме и Падуе, направленные против экономической политики, которая ухудшает положение трудящихся. Простесты перешли в столкновения с полицией.

Социальные потрясения и неспособность партий привычного «политического меню» справиться с ними привели в 2018 году к власти коалицию сил во главе с «Движением 5 звезд», ранее скромно державшемся на обочине политического процесса. Одним из ключевых предвыборных обещаний движения был пересмотр пенсионной реформы. Президент Италии (а он в Италии избирается парламентом) Серджио Маттарелла утвердил пенсионную реформу, меняющую систему социальных выплат. В соответствии с ней, претендовать на получение пенсии в Италии можно теперь по системе «Квота 100». По решению властей часть трудящихся сможет выйти на пенсию, не дожидаясь положенных 66(67), если их возраст и общий трудовой стаж в сумме дают цифру 100. Таким образом, пенсионный возраст в Италии может быть снижен до 62 лет. При условии, что трудовой стаж будет равняться не менее, чем 38 годам. При этом по закону пенсионеры по «квоте 100» не могут иметь постоянную работу и доход.

Стоит отметить, что реформа касается именно досрочного выхода на пенсию, расчет пенсии по старости не изменился. По словам заместителя премьер-министра Италии Маттео Сальвини, эта мера позволит 400 тысячам итальянцев выйти на пенсию раньше, чем они планировали. Соответственно, такое же количество рабочих мест освободится для молодых специалистов.

На фоне многолетнего отказа государства от социальных выплат, урезания льгот, повышения пенсионного возраста и других антисоциальных мер такая реформа выглядела, как чудо. Правительство на протяжении почти 30 лет последовательно уменьшало социальные расходы, следуя в фарватере политики Евросоюза. А тут пошло на какие-то уступки и повышение социального обеспечения своим гражданам. Лидер популистского «Движения 5 звезд», вице-премьер правительства Луиджи Ди Майо, характеризуя произошедшее, воскликнул: «Социальное государство вернулось!»

Главной силой, продвигавшей пенсионную реформу «Квота 100», были новое популистское «Движение 5 звезд» и правоцентристская партия «Лига», требовавшие отмены реформы Форнеро. Их приход к власти — это прорыв на итальянском, довольно консервативном политическом олимпе. «Движение 5 звезд» было основано в 2009 году и уже в 2018 году одержало победу на парламентских выборах и сформировало правящую коалицию.

Против реформы, якобы предлагающей снижение пенсионного возраста активно выступали оппозиционные блоки: левоцентристская «Демократическая партия» и правоцентристская «Вперед, Италия». Не понравился закон и профсоюзам, которые заявляют, что «новый пенсионный возраст» не учел мнения всех заинтересованных.

Отметим, что «Движение 5 звезд» выходит далеко за рамки партий классического типа. Движение выросло из интернета и позиционирует себя как «антипартия». Один из основателей «5 звезд» — известный по всей Италии блогер, комик Беппе Грилло, занимавшийся, в частности, политической сатирой.

«5 звезд» видит и позиционирует себя как общенародная организация: ни правая, ни левая. И не позиционирует себя в качестве партии, предпочитая называться «свободным объединением граждан» и «политической силой». Движение отмежевывается от итальянского истеблишмента и критикует как конкретные персоналии и их инициативы, так и в целом устои капитализма, глобализацию и современную Европу.

Очевидно, что реформирование пенсионной системы проводилось всеми представителями системных правящих кругов вне зависимости от их партийных и идеологических предпочтений. Главными поборниками реформы в разные годы становились коалиции правоцентристов и левоцентристов, попеременно сменявшие друг друга в руководстве Италии. Цель у обеих коалиций была единой — достижение финансовой стабильности за счет сокращения бюджетных расходов, в том числе и пенсионных. Методы, которыми сокращение достигалось, в основном были одинаковыми. Законы 1992, 1994, 1995, 1997, 2004, 2011 годов последовательно увеличивали пенсионный возраст и необходимый трудовой стаж, ликвидировали льготы и различия в правилах получения пенсий, приводили к единообразию трудовые пенсии и пенсии по старости. Ни один из этих законов не отменял предыдущий, а основывался на его базовых принципах.

Отчасти переломить или хотя бы просто проблематизировать эту тенденцию смогли те, кого в Италии называют популистами. Внесистемная сила, сумевшая при помощи раскрутки в интернете за считанные годы стать крупнейшим политическим движение страны. То есть сломать привычную рамку официозной политики, в том числе в части пенсионной и социальной политики в целом. Это стало возможным в условиях одновременного отпадения народа от старой политической системы и наличия внесистемной силы, аккумулировавшей энергию недовольства и выразившей ее в конституционном русле.

Предыдущие правительства Италии считали, что преодолевать перманентный экономический кризис нужно путем перманентного увеличения пенсионного возраста и урезания социальных льгот. Теперь же наоборот — новое правительство считает, что чем больше пенсионеров уйдут на раннюю пенсию, тем больше рабочих мест освободится для молодежи и, соответственно, снизится крайне высокий уровень безработицы среди молодежи, и «предпенсионеров», и вырастет экономическая активность населения в целом.

Пример Италии показывает, что после разового повышения пенсионного возраста процесс реформирования не останавливается, а неумолимо продолжается по заданному вектору. Условия получения пенсий ужесточаются, поднимается минимальный трудовой стаж и так далее. Логическим завершением этого процесса является отмена доступных для всех граждан пенсий по старости как таковых. Остановить это можно, только задав другой вектор движения всей стране. И это путь длиной во многие годы.