Реформа допобразования, взгляд из Подмосковья
Вряд ли кто-то будет отрицать, что так называемое дополнительное образование — то есть разнообразные кружки и школы творчества — важны для формирования подрастающего поколения. Поэтому родители всегда выступали за доступность, а желательно бесплатность этих самых кружков.
И когда еще в 2016 году участники межведомственного совета по допобразованию обсудили в Перми при участии тогдашнего министра образования РФ Дмитрия Ливанова возможность внедрения персонифицированного финансирования дополнительного детского образования, могло показаться, что в образовательной системе что-то движется в сторону доступности кружков и иного внешкольного образования.
Речь о некоем подобии монетизации льгот. Персонифицированное финансирование дополнительного образования (ПФДО) — это система, при которой каждому ребенку выдается сертификат на определенную сумму. И эту сумму можно тратить на оплату дополнительного образования, то есть различных кружков. До внедрения этой системы существовали бесплатные кружки, финансирующиеся из муниципальных средств, и платные, посещение которых оплачивали родители.
И даже когда 3 июля 2018 года департамент государственной политики в сфере воспитания детей и молодежи Министерства образования и науки Российской Федерации направил письмо с основными требованиями к внедрению системы персонифицированного финансирования дополнительного образования детей в субъектах Российской Федерации, некоторые наивные граждане все еще могли думать, что дети, наконец, смогут на равных условиях посещать кружки.
Ведь в письме говорилось среди прочего, что «в соответствии с Концепцией развития дополнительного образования детей, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 4 сентября 2014 г. № 1726-р, основным механизмом развития дополнительного образования детей является персонифицированное финансирование, обеспечивающее поддержку мотивации, свободу выбора и построения образовательной траектории участников дополнительного образования путем закрепления за ними определенного объема средств (размера персонифицированного обязательства) и их передачи организации (индивидуальному предпринимателю), реализующей дополнительную общеобразовательную программу после выбора этой программы потребителем».
Однако уже в том же 2018 году родительская общественность Ханты-Мансийского автономного округа выступила против внедрения персонифицированного финансирования дополнительного образования (ПФДО). Почему?
Родительская общественность утверждала, и, как мы видим спустя всего лишь полтора года, вполне обоснованно, что введение ПФДО является лишь первым шагом к переводу всей сферы дополнительного образования на платную основу. А опасность такого перевода родители видели в том, что цены на услуги будут расти, а величина сертификата индексироваться не будет. Также родители уже в 2018 году отмечали, что средств сертификата не хватает тем детям, которые посещают несколько видов допобразования. Такого не могло быть при прежней, бесплатной системе, когда родители не задумывались о том, на какие кружки у них хватит средств, а на какие нет.
И вот на дворе 2020 год. Новая система охватывает уже более шестидесяти регионов нашей страны, теперь можно сделать кое-какие выводы. И эти выводы отнюдь не радужные.
Подмосковные чиновники, например, все еще утверждают, что система персонифицированного финансирования дополнительного образования (ПФДО) позволит увеличить число детей, занимающихся по программам допобразования, так как она предоставит возможность каждому ребенку получить финансовую поддержку муниципалитета. У каждого ребенка в возрасте от 5 до 18 лет автоматически на портале Госуслуг появится электронный сертификат на сумму в среднем более 12 тысяч рублей в год. Родители смогут использовать этот сертификат для оплаты кружков и секций, причем как в бюджетных, так и в частных организациях.
И на первый взгляд, все ровно так, как и планировалось при создании системы ПФДО. Но на самом деле никакого дополнительного обеспечения ни учреждений этой сферы, ни обучения детей, не происходит. Потому что, по сути, речь идет о замене традиционного финансирования программ за счет средств муниципальных бюджетов на финансирование по персональным сертификатам. Те кружки, которые раньше для родителей являлись бесплатными, поскольку обеспечивались из бюджета, теперь становятся доступными лишь при предъявлении сертификата ПФДО. Как мы видим, родители Ханты-Мансийского округа оказались правы.
Преподаватель технического творчества одного из учреждений допобразования Московской области в разговоре со мной так прокомментировал эту ситуацию: «Весной на встрече с представителями Академии социального управления нам говорили, что по направлению ПФДО будет дано 6 направлений ребенку, и он сможет заниматься, например, английским, футболом, спортом, хореографией, пением и техническим творчеством. Но, в конце концов, выясняется, что всего лишь одно направление дается, и если ребенок будет заниматься в трех организациях, то сертификат будет таять в три раза быстрее».
Так как каждая программа, в отношении которой вводится механизм ПФДО, обязательно проходит оценку стоимости, то преподаватели теперь знают, во сколько оценена та или иная программа и уже понимают, что сертификат обеспечивает всего лишь один кружок в год.
У преподавателей есть возможность сравнить старую и новую систему. Вот мнение преподавателя одного из подмосковных Домов творчества, где, начиная с этого учебного года, на ПФДО были переведены 40% программ: «Раньше была доступность попробовать детям разные виды деятельности и выбрать себе любимое дело по душе. Была возможность записываться ребятам одновременно в кружки разного вида. Переход на ПФДО подразумевает, что родителям дается один бесплатный сертификат. Он может его использовать по одному направлению».
Логичен вопрос: что же делать, если ребенок хочет по-прежнему посещать больше, чем одно дополнительное занятие? В памятке для родителей о ПФДО, которая распространяется на сайтах комитетов образования и учреждений допобразования различных муниципалитетов области, утверждается, что сертификат можно использовать для обучения по одной или нескольким программам. При этом «оплата (вернее, даже доплата) за счет средств родителя предполагается только, если остаток на сертификате меньше стоимости программы и только в объеме разницы стоимости».
Что это означает? Что любые — бюджетные или коммерческие — учреждения, в случае если к ним придет ребенок с истраченным сертификатом, смогут обучать его лишь на платной основе.
Но директор Центра общего и дополнительного образования имени А. А. Пинского НИУ ВШЭ, Сергей Косарецкий не видит проблемы в исчезновении бесплатных кружков! В 2019 году в «Учительской газете» он ссылался на опрос ВШЭ от 2017 года, в котором «две трети семей заявили, что, если будут улучшены условия и реализован индивидуальный подход, они готовы платить или платить больше. В этом плане нельзя однозначно рассматривать факт участия в платной программе как проблему. К тому же у нас нет государственных гарантий бесплатного дополнительного образования».
Понятно, что свои опросы ВШЭ проводит в крупных городах, в основном в Москве, и не среди семей с низким уровнем достатка. Поэтому директором, заметьте, центра общего и дополнительного образования рисуется благостная картина, в которой две трети семей заплатят за хорошие кружки, и сертификат ПДФО им в принципе не очень-то и нужен. Поэтому переживать по поводу исчезновения бесплатного дополнительного образования, по мнению Косарецкого, не стоит. И комментарии тут излишни.
Но как быть с постулатом о доступности допобразования, основанного на ПДФО? В чем равная возможность его получения? Этой возможности — нет. На деле семьи с низким достатком загоняются в рамки получаемого сертификата, а богатые семьи имеют возможность оплачивать дополнительное образование в любом количестве. Так они и так это могли и делали!
Важно также отметить, что ПФДО в перспективе коснется не только кружков или секций, но и… школ искусств. А это значит, что творчески одаренным детям из небогатых семей будет перекрыт этот путь развития их талантов.
В течение нескольких ближайших лет власти планируют осуществить полный перевод всех общеобразовательных и досуговых программ допобразования на систему ПФДО. Заявляется, что к 2023 году все регионы страны перейдут на ПФДО, при этом новая модель не затронет предпрофессиональное допобразование.
А теперь представьте, что в кружке, например, авиамоделирования, один педагог. И стоимость такого кружка составляет определенное количество единиц. А в музыкальной школе ученик, кроме своего инструмента, обязательно обучается на фортепиано, посещает хор или оркестр, проходит сольфеджио и музлитературу. Просто прикиньте стоимость такого обучения, и вы поймете, что если сертификата даже и хватит на год обучения в музыкальной школе, то уж точно никакой другой кружок присоединить не получится.
То же самое и со школами искусств, где ученик изучает целый комплекс предметов. Обучение в таких школах будет влетать родителям в копеечку.
Так для чего же внедряется сертификат, если он не выполняет своей задачи? Очевидно, не для того, чтобы дети свободно могли посещать кружки.
Но и это еще не все проблемы. Педагог Дома творчества считает, и нельзя с ним не согласиться, что при внедрении ПФДО, даже если сумму сертификата увеличить, все равно значительно уменьшится роль ребенка при выборе кружка: «Если раньше ребенок сам решал, в какой кружок пойти, где остаться, то теперь, раз речь идет о деньгах, тут уже решают родители, а не ребенок. И куда перспективнее отдать эти деньги — это приоритеты родителей».
Родители будут стремиться отдавать детей в кружки, обеспечивающие получение более «капитальных» знаний, например, таких, как иностранные языки. Желание ребенка заниматься досуговыми или творческими направлениями все чаще станет восприниматься родителями как что-то несерьезное. Ведь если тебе выдали определенную сумму, нужно вложить ее в то, что потом принесет ребенку условную прибыль, а все эти художества и скрипочки (если ребенок не гений, каковые случаются совсем не часто) — пустая трата денег. Это элементарный психологический и финансовый рефлекс, который не могут не понимать чиновники, внедряющие ПФДО.
Еще одной целью внедрения ПФДО была необходимость, так утверждали чиновники, формирования конкуренции между бюджетными учреждениями и коммерческими организациями.
По словам бывшего министра образования Московской области Ольги Забраловой, бюджетные «учреждения сами придумывают те или иные программы, не учитывая интересы большого числа жителей», что приводит к тому, что часть детей вынуждена «либо вовсе не заниматься дополнительно, либо платить коммерческим организациям». Сертификат ПФДО решит эту проблему и позволит семье «выбирать не из узкого перечня программ, как раньше, а записаться в любую, которая есть на территории муниципалитета».
Но и здесь сторонники внедрения ПФДО потерпели фиаско. На практике пока что наблюдается отсутствие желания со стороны коммерческих организаций активно участвовать в системе ПФДО. Так, выборочный анализ реестра на сайте dop.mosreg.ru, где перечислены прошедшие проверку государственные и частные организации допобразования, готовые принимать сертификаты ПФДО, показал, что в таких муниципалитетах, как городские округа Королев и Люберцы, в реестре не зарегистрировано ни одной частной компании, в городских округах Подольск и Серпухов — всего по одной коммерческой организации, в городском округе Балашиха — три. И это не частный случай Подмосковья. Опыт других регионов, где уже несколько лет внедряется ПФДО, говорит ровно об том же — частные компании не спешат включаться в эту программу, и представлены в ней в единичных экземплярах.
Таким образом, у родителей не увеличивается возможность выбора организаций. А реальная конкуренция так и не формируется.
Какова же принципиальная суть сертификата ПДФО? Об этом, например, можно почитать в официальной группе ВКонтакте. Там, в частности, сказано следующее: «Дополнительное образование — это благо, которое Россия стремится дать детям бесплатно, но стремится дать и по справедливости. И чтобы обеспечить для детей равные возможности в получении дополнительного образования, государство должно знать, что оно дает образование разным детям, знать, каким детям оно это образование дает. Для этого придуман сертификат. Это просто номер, наличие которого подтверждает, что за разными номерами стоят разные дети. Не важно КТО именно имеет конкретный сертификат, для государства важно, что оно платит за разных детей, а не вкачивает деньги в систему, которые после расходуются на тех «кто посмелей, да поактивней».
То есть справедливость в понимании чиновников заключается в том, чтобы не дать возможности «активным» детям посещать несколько кружков, но при этом дать формальную возможность «неактивным» посетить хотя бы один. Однако, что делать в том случае, если неактивный (а на то он и неактивный) не хочет посещать кружок? А ничего — главное, осадить особо рьяных. Ишь, чего выдумали — несколько кружков посещать! Знайте свое место! А хотите несколько — платите. То есть вместо справедливости мы получаем расслоение по имущественному принципу. Необеспеченные семьи не смогут себе позволить второй кружок. А богатым этот сертификат и так особо не нужен — они оплатят столько кружков, сколько захотят.
Между прочим, на сайте ПФДО в разделе вопросов и ответов можно найти очень интересную информацию.
На вопрос о том, «какая сумма заложена в сертификат муниципального образования N», следует ответ, что «в каждом муниципалитете утверждается свой номинал сертификата. В большинстве случаев он един для всех детей территории (исключения могут составлять сертификаты на обучение отдельных категорий, к примеру, детей, имеющих ограниченные возможности здоровья)».
То есть система ПФДО не предусматривает даже попытки уравнять детей. Депрессивные регионы очевидным образом будут устанавливать низкий номинал сертификата, и дети из таких регионов вовсе будут лишены возможности посещать сколь-нибудь серьезные кружки.
Еще один вопрос звучит так: «Можно ли сложить сертификаты детей из одной семьи, если один ребенок не хочет нигде заниматься, а другой желает заниматься разными видами творчества?»
Ответ на этот вопрос дан ровно в том духе, что мы уже видели при обсуждении темы в ВКонтакте: «Нет, сертификат — это индивидуальная гарантия государства, передать его другому лицу нельзя».
То есть если раньше семья могла отправить одного ребенка в два бесплатных кружка, а другого никуда не отправлять, если он не хочет, то теперь она этой возможности лишилась в принципе, потому что теперь «неактивный» ребенок имеет право, но может его не реализовывать, а «активный» не имеет права на более, чем один кружок. За второй — будьте добры, платите.
И, наконец, самый интересный вопрос, а вернее, ответ на вопрос о том, «почему списываются деньги с сертификата, если ребенок ходит на программу платно или вообще не ходит на кружок?»
Читаем внимательно: «Сертификат не представляет собой какой-либо реальный банковский счет, и средства сертификата — это не фактическая сумма денег, которые на том счету находятся. Это лишь объем средств (потенциальный баланс), который муниципальный бюджет готов выделить на обучение ребенка в текущем финансовом году <…>.
При этом, если ребенок не воспользовался деньгами сертификата для выбора и оплаты образовательных программ с начала календарного года, то объем средств, который муниципалитет готов заплатить за обучение ребенка ежемесячно, корректируется пропорционально оставшемуся периоду обучения до конца года».
Родители поставлены в жесткие рамки. Кружок выбрать нужно в самом начале года. Дальше объем средств будет уменьшаться. То есть если по каким-то причинам ребенок захотел пойти в кружок не в начале учебного года, а в середине, и этот кружок оказался дорогим, предположим, таким, что полгода учебы в нем соответствуют годовой сумме сертификата, то ничего у вас не выйдет. Выражение «время — деньги» приобретает прямо-таки буквальный смысл.
Видно, что чиновники учли ошибки печально известной монетизации льгот, которая вызвала в свое время бурные протесты. Тогда льготы были заменены денежным эквивалентом, а протесты вызывала неадекватность величины полученных денег и требуемых услуг. Но при этом часть льготников не пользуется деньгами по назначению, то есть на лечение, лекарства и прочее, а просто жила, на них.
Теперь же живых денег родители не получат, то есть «обделить детей» у них не получится. Но вместе с этим ко всем минусам монетизации льгот добавлены новые здоровенные минусы ПФДО. И ни о какой социальной справедливости речи уже не идет. Вернее, на словах справедливость есть, но на деле она отсутствует полностью.
Налицо очередной отказ государства от социальных обязательств. Куда проще сбросить все эти заботы на плечи родителей. Ведь в таком случае не нужно изыскивать средства, подсчитывать их, создавать сеть кружков, рассчитывая их в зависимости от численности населения того или иного района. Значительно приятнее выделить условные деньги (и в этом преимущество, в отличие от монетизации льгот, — неизрасходованные деньги не достаются населению) — и пусть родители сами ищут кружки, а преподаватели сами пусть зазывают к себе учеников. А кто не смог зазвать — кто ж ему судья — останется без работы. Государство-то у нас давно уже не социальное.
