В чем смысл политических игр вокруг оружейного эмбарго в ЦАР?
С 2013 года Центральноафриканская Республика (ЦАР) находится под эмбарго Совета Безопасности ООН на поставку оружия. Сложившаяся под влиянием этого решения ситуация стала объектом раскола между членами ООН. Она наглядно продемонстрировала, что решения организации могут быть использованы не для поддержания международной безопасности, а для отстаивания интересов отдельных стран, являющихся постоянными членами Совбеза — США, Великобритании, Франции, России, Китая.
На момент введения оружейного эмбарго в отношении ЦАР в стране царил произвол и насилие после государственного переворота, который в свою очередь стал результатом религиозного конфликта, начатого повстанческой коалицией «Селека» («Объединение»). Движение сформировалось из нескольких вооруженных группировок, ранее действовавших в ЦАР, Судане и Чаде.
«Селека» была объединением преимущественно исламистских сил, которые осуществляли террор по отношению к христианским поселениям и общинам ЦАР. Ответными действиями со стороны христианской части населения стало создание движения «Анти-балака» («Анти-мачете»). Вскоре движение «Анти-балака» перешло к ответному террору, направленному на мусульманское население страны.
После захвата власти в стране и бегства в Конго президента Франсуа Бозизе, возглавляющий «Селеку» Мишель Джотодия объявил себя главой государства. По его приказу отряды боевиков были распущены, однако их не разоружили. В результате восстание потеряло централизованное управление. Джотодия не смог сдержать хаос.
Вот как 14 июля 2013 года описывает гуманитарную ситуацию в ЦАР помощник Генсека ООН по правам человека Иван Шимонович: «Хотя в Банги безопасность несколько улучшилась, на остальной территории страны государства фактически нет. Отсутствует безопасность и законность, нет ни полицейских, ни прокуроров, ни судей. Всюду — бойцы „Селеки“, не получающие зарплату и занимающиеся грабежами и вымогательством. Большинство больниц и школ не функционируют, многие — разграблены».
Именно в этой ситуации Совбез ООН впервые ввел в отношении ЦАР оружейное эмбарго для сокращения жертв среди населения. Современное правительство ЦАР считает оправданным решение ООН о первом введении оружейного эмбарго в момент острого кризиса в стране. При этом эмбарго не смогло кардинально изменить бедственное положение в стране. И «Селека», и «Анти-балака» получали свое оружие из соседних стран нелегально.
За следующие десять лет ситуация в ЦАР существенно изменилась. То, что изменения положительные, общепризнанно. Споры идут о том, чья это заслуга.
В начале 2014 года под давлением Экономического сообщества стран Центральной Африки (ЭКОЦАС) с поста президента ЦАР уходит Джотодия. За спонсирование проведения экстренных выборов берется мировое сообщество, прежде всего Франция. Следующей главой государства, пользуясь покровительством Елисейского дворца, избирается мэр столицы Банги Катрин Самба-Панза.
Результаты этих выборов ставятся под сомнение рядом экспертов. Тому есть несколько причин. Выборы проходили на фоне разворачивающегося в стране религиозного конфликта, грозящего перерасти в тотальный геноцид. Срок проведения выборов был ограничен всего десятью днями. Подозрительным выглядит и то, что из 24 кандидатов на пост президента до выборов не было допущено ни одного лидера политической партии, а допускались в основном лояльные Франции кандидаты. Президент Самба-Панза возглавляла ЦАР два года. За это время, несмотря на помощь Франции и военного миротворческого контингента ООН (МИНУСКА), она не смогла прекратить кровопролитие в стране.
В 2016 году в должность президента ЦАР вступил Фостен-Арканж Туадера. Его инаугурация была признана мировым сообществом. Во время предвыборной кампании он демонстрировал одинаковую удаленность и от исламистской «Селеки», и от христианской «Анти-балаки». Он обещал работать на благо всех граждан и получил 63% голосов избирателей.
Первые два года своего президентского срока Туадера безуспешно пытался нормализовать ситуацию в стране. Экономика страны продолжала разрушаться — ВВП упал на 36%. Межрелигиозный конфликт развился в родоплеменную вражду внутри каждой конфессиональной общности. Около 80% территории, в том числе и месторождения ценных природных ресурсов, контролировались бандформированиями.
Тогда правительство ЦАР взяло курс на отдаление от своей бывшей метрополии — Франции. Под руководством Туадеры страна стала искать новые возможности и ресурсы для выхода из кризиса. С этого и началось сближение ЦАР с Россией и Китаем.
Заметим, что отчасти попытки наладить с КНР экономическое сотрудничество в сфере освоения урановых руд делал еще президент ЦАР Бозизе. После чего он и попал в немилость к Елисейскому дворцу, что привело к отказу Франции от помощи при наступлении на Банги боевиков «Селеки».
Первые крупные договоренности с РФ начались уже в 2017 году после встречи главы ЦАР с министром иностранных дел России Сергеем Лавровым. Наиболее значимым шагом для экономического и военного сотрудничества стала встреча в 2018 году Туадеры с президентом России Владимиром Путиным в рамках Петербургского международного экономического форума.
Экономическое сотрудничество с РФ главным образом строилось на совместной разработке природных ресурсов ЦАР. Помимо гуманитарной помощи в виде продовольствия и сотрудничества в сфере образования, Россия оказала большую безвозмездную военную помощь Центральноафриканским вооруженным силам (FACA). Именно в этом заключается кардинальное отличие российской помощи от французской.
Стремясь к неоколониальному подчинению ЦАР, Франция концентрировала усилия на ввод в африканскую страну собственных войск. Франция никогда не была заинтересована в создании в ЦАР эффективной государственной армии. С другой стороны, подталкиваемая всё более нарастающей конфронтацией с Западом, Москва демонстрировала приверженность антиколониальной модели сотрудничества. Так, еще с советских времен Москва предоставляла ЦАР разностороннюю помощь в укреплении государственности, в том числе и в военной сфере.
С 2018 по 2024 год благодаря российской поддержке власти страны смогли увеличить контроль над территорией с одной пятой до почти всей страны. Это неоднократно признавалось правительством ЦАР. Российские военные инструкторы помогли государственной армии ЦАР подготовить 10 тыс. военнослужащих. Кроме того, Россия смогла передать FACA несколько партий вооружения.
В это время Совет Безопасности ООН пошел на смягчение условий оружейного эмбарго, но так полностью его и не отменил. Эмбарго стало помехой на пути формирования государственной армии и борьбы с вооруженными группами, которые полностью ушли от политической повестки и стали заниматься чистым бандитизмом.
В июне 2019 глава МИД ЦАР Сильви Байпо-Темон в интервью «Интерфаксу» призвала Совбез к полной отмене оружейного эмбарго. Она признала, что на момент введения эмбарго оно было оправдано. Однако в изменившейся ситуации, подчеркнула она, запрет на ввоз оружия не позволяет создать в ЦАР дееспособную и профессиональную армию, а значит, препятствует укреплению суверенитета и восстановлению государственности.
В октябре этого же года Туадера также обратился к ООН с призывом к отмене оружейного эмбарго: «Санкции, которые были наложены в 2013 году, когда не было законного правительства в ЦАР, сейчас, получается, направлены против легитимных властей, потому что группировки получают тяжелое оружие незаконным путем, в обход эмбарго. Поэтому мы не можем возвратить себе контроль над всей территорией страны».
По истечении годового срока действия эмбарго СБ ООН частично пошел навстречу властям ЦАР. Эмбарго в 2020 году было продлено в смягченном виде. В резолюции Совбеза уточнялось, что силы безопасности страны могут приобретать без права передачи или продажи оружие калибром до 14,5 мм, предварительно уведомив об этом СБ. Этот проект резолюции был подготовлен Францией и принят всеми членами СБ, кроме России и Китая, которые воздержались от участия в голосовании.
Таким образом, Россия и Китай выразили свое несогласие с недостаточно кардинальными мерами по снятию эмбарго. Однако большинство членов Совбеза сочли, что еще сохраняется угроза нелегальной передачи оружия боевикам.
В конце июля 2022 года прогресс в вытеснении бандформирований с территории ЦАР был очевиден не только для жителей и властей страны, но и экспертной группы ООН. Срок действия эмбарго подходил к концу. Всё настойчивее правительство ЦАР, поддерживаемое Россией и Китаем, настаивало на его полном снятии. По словам посла ЦАР в Москве Леона Додону-Пунагаза, боевики на незаконно полученные деньги от продажи золота и алмазов за границу приобрели там столько оружия, что его у них больше, чем у властей страны. За продление эмбарго по-прежнему выступали Франция, США и Великобритания, заявляя о неготовности центральноафриканской армии вести учет оружия.
Интересным представляется то, что Торгово-экономический союз стран Центральной Африки (ЭКОЦАС) встал на сторону Центральноафриканской Республики. В совместном заявлении по итогу заседания 25 июля 2022 года главы государств ЭКОЦАС (Ангола, Бурунди, Габон, ДРК, Камерун, Республика Конго, Руанда, Сан-Томе и Принсипи, Центральноафриканская Республика, Чад, Экваториальная Гвинея) пообещали «продолжать свою пропаганду в Совете Безопасности ООН за отмену эмбарго на поставки оружия, несправедливо наложенного на ЦАР».
Присоединение стран ЭКОЦАС к позиции ЦАР, России и Китая говорит о стремлении к сокращению влияния Франции и Запада в целом. Сказывается и невероятная усталость властей и населения стран центральноафриканского региона от терроризма и попустительства Запада.
Посол России в ЦАР Александр Бикантов в начале 2022 года заявил, что с 2016 года у власти в стране находится признанный международным сообществом президент, который был избран после победы на выборах, а не военного переворота. Российский дипломат подчеркнул, что последовательная политика администрации Туадеры способствует установлению законности и правопорядка. Поэтому страна нуждается в повышении обороноспособности армии. В этой ситуации оружейное эмбарго для ЦАР «морально устарело и наносит вред налаживанию мирной жизни в стране».
Через несколько месяцев председатель Национального Собрания ЦАР Симплис Матье Саранджа заявил, что полная отмена оружейного эмбарго является приоритетной задачей для нацсобрания. Кроме того, он признался, что дискуссия по этому вопросу с членами делегации Комитета по санкциям ООН показала, что полная отмена оружейного эмбарго не находит поддержку в рядах альянса. В связи с этим Матье решил положиться на миротворческую миссию ООН в ЦАР (МИНУСКА), возглавляемую специальным представителем генерального секретаря ООН Валентиной Ругвабизе.
При этом председатель НС ЦАР раскрыл, что в личном разговоре с Ругвабизе она выразила убежденность в эффективности «синих касок» в ЦАР. Роль вооруженных сил ЦАР, по мнению главы МИНУСКА, заключается во взаимодополнении сил миротворческого контингента ООН, и в этом контексте FACA не нуждается в полной самостоятельности.
Заметим, что утверждение об эффективности «синих касок» в ЦАР ставится под сомнение правительством страны, ее населением и рядом экспертов. Миротворческий контингент ООН обвиняется в пособничестве боевикам, в неспособности защитить мирное население от произвола боевиков, а также в совершении преступлений сексуального характера. Согласно доктрине ООН, МИНУСКА не имеет права выбирать «сторону конфликта», что приводит к некоторому уравниванию войск легитимной власти и боевиков. Например, преследуемые FACA боевики имеют право сдаться МИНУСКА и укрыться на их базах, «синие каски» в этом случае не будут выдавать преступников правительственным войскам. Последние два главы миссии призывали правительство ЦАР к «инклюзивному» диалогу с разоряющими страну и убивающими мирное население боевиками. Это, а также случаи незаконной передачи оружия МИНУСКА бандформированиям стало причиной плохой репутации миротворческого контингента ООН в ЦАР.
В преддверии заседания СБ ООН по вопросу о продлении оружейного эмбарго летом 2022 года в ЦАР активизировался мирный гражданский протест с призывом полного снятия эмбарго. Организация гражданского общества «Сознательное поколение» 17 июня провела пресс-конференцию. На ней поднимался вопрос о том, почему Совет Безопасности ООН продолжает санкционные ограничения в отношении ЦАР, несмотря на то, что власти страны выполнили почти 95% поставленных ООН условий. Указывалось, что силы обороны ЦАР, ограниченные эмбарго вооружением малого калибра, вынуждены противостоять проникающим из-за границы наемникам, имеющим тяжелое вооружение.
«У нас есть подтверждающая документация, которая доказывает, что повстанческие группировки нарушают правила, используя оружие, запрещенное Советом Безопасности ООН», — заявил координатор движения Ален Патрик Де-Кома.
29 июля 2022 года СБ ООН продлил эмбарго на поставку оружия в ЦАР еще на один год. Правда, в этот раз в принятой резолюции оговаривалась отмена ограничений на некоторые категории вооружения для правительственных сил. Указывалось, что по предварительному уведомлению допускаются поставки оружия и боеприпасов, а также транспортных средств и военного имущества, предназначенные для правительства ЦАР. За принятие смягченного варианта эмбарго проголосовали десять членов СБ, пять стран воздержались от голосования — Россия, Китай, Габон, Гана, Кения. Позже в официальном заявлении МИД РФ пояснил, что «Россия воздержалась при голосовании, поскольку хотела еще более решительно продвигаться по пути снятия санкционных барьеров с ЦАР». Аналогичную российской позицию занял Китай. Тем не менее и в этот раз Россия и Китай не воспользовались правом вето.
Глава МИД ЦАР Сильви Байпо-Темпон, приветствуя послабления ограничений, выразила уверенность в неэффективности эмбарго на данном этапе развития ЦАР. Она заявила, что эмбарго «больше не обеспечивает конкретных решений серьезных проблем, связанных с распространением оружия экстремистами и повстанцами, которые сами располагают большим количеством современного оружия». Внутри страны мнения разделились: одни считали продление эмбарго в любом виде незаконным и несправедливым, другие предлагали концентрироваться на положительных изменениях.
Правительство Франции, снова являющееся автором принятого СБ ООН проекта, осталось при своем мнении о положительном влиянии эмбарго. Кроме того, по данным заместителя политического координатора Франции Вадида Бенуа, за последние годы вооруженные силы ЦАР получили более 20 тыс. единиц оружия и 29 млн патронов. При этом Бенуа не уточняет, какого именно калибра было получено FACA оружие. Также он не сравнивает приведенные данные со статистикой имеющегося вооружения у бандоформирований, в том числе потому, что получить достоверную статистику от боевиков представляется практически невозможным. Таким образом, французский ответ на претензии ЦАР в первом приближении выглядит внушительно, но при близком рассмотрении уже не представляется столь убедительным.
Позицию США после очередного продления эмбарго выразил американский посол Джеффри ДеЛаурентис. Вашингтон приветствовал продление эмбарго, видя в нем средство для укрепления мира и стабильности в ЦАР и во всем регионе. Призванное заставить «замолчать оружие» эмбарго при эффективном применении остановит его беспрепятственный поток в регион, заявил ДеЛаурентис. Как именно применять эмбарго, которое бандоформирования с самого первого дня его наложения удачно обходят по нелегальным путям, идущим из-за границы, посол так и не объяснил.
Вместо этого он затронул тему невоенного пути устранения кризиса в ЦАР, подчеркнув, что одними военными действиями ситуацию разрешить не получится. Итак, власти США считают, что ЦАР необходимо провести «заслуживающую доверия» (вероятно, речь идет о доверии Белого дома) реформу сектора безопасности. Кроме того, американский посол призвал власти ЦАР к прозрачному разоружению и реинтеграции.
Картина конфликта в ЦАР состоит из нескольких компонентов. Во-первых, это межконфессиональный конфликт, начатый в 2012 году исламистской «Селекой» и христианской «Антибалакой». Кроме того, в ЦАР, как и других африканских странах, есть тесные межплеменные связи, а значит, и межплеменные разногласия. Примирение и объединение этих групп, действительно, представляется правильным действием для урегулирования конфликта. Во-вторых, после прихода к власти в ЦАР Мишеля Джотодии через вооруженный переворот часть распущенных им отрядов «Селеки» перешла от политических требований к грабежу мирного населения, а также незаконному захвату и эксплуатации мест добычи полезных ископаемых. Это дало толчок к разрастанию бандитизма. Этим вооруженным группам должны противостоять государственные силы безопасности. В этом случае идея реинтеграции уже выглядит как издевательство, но посол США, аргументируя невоенную альтернативу сильной и хорошо оснащенной государственной армии, не отделяет первого от второго. Также стоит отдельно выделить террористические группы, деятельность которых распространена по всему центральноафриканскому региону.
Как и с реинтеграцией, не до конца понятно, кому именно ДеЛаурентис предлагает провести прозрачное разоружение. Боевикам? Террористам? Или законно избранной и признанной мировым сообществом власти?
Спустя еще год снова подошел конец срока действия эмбарго. В связи с этим 20 июня 2023 года, почти за месяц до принятия решения, СБ ООН провел посвященное проблемам безопасности в ЦАР специальное заседание. К этому моменту, согласно официальным данным МИД ЦАР, государство восстановило свою власть на 85% территории. Вооруженные группировки были вытеснены из городов в леса. Однако появился новый фактор, осложняющий ситуацию с безопасностью в стране. Конфликты из соседних стран, особенно из Судана, стали просачиваться через границы в ЦАР. Особую угрозу для жителей страны представляли взрывные боеприпасы, а также распространение незаконного оружия.
В своем выступлении представляющая Центральноафриканскую Республику глава МИД Сильви Баипо-Темпон заявила, что ситуация в Судане повлекла новый всплеск проблем в сфере безопасности и ухудшение гуманитарной ситуации. В связи с этим она назвала наложенные ООН санкции на ЦАР «несправедливыми и непродуктивными», особо выделив негативное влияние оружейного эмбарго, наложенного на FACA.
Призыв к полному снятию эмбарго поддержали комиссар Африканского союза по политическим вопросам, миру и безопасности Банкол Адеойе, а также представители России, Китая, Анголы, Руанды, Экваториальной Гвинеи, Бурунди, Демократической Республики Конго, Конго. В своих заявлениях они указывали, что эмбарго не позволяет вооруженным силам ЦАР полноценно выполнять свой мандат по защите мирного населения и восстановливать государственную власть на всей территории страны (Банкол Адеойе). У всех государств, в том числе и у Центральноафриканской Республики, есть право оснащения своих сил обороны для противостояния внешним и внутренним угрозам (Эсмеральда Мендонса, Ангола). Даже обязательства ЦАР по уведомлению о получении необходимого вооружения является несправедливым (Ландри Симбомана, Бурунди). Эмбарго не затрагивает вооруженные группировки, которые нелегально получают взрывчатку и дроны от торговцев людьми и других преступных сообществ (Анатолио Ндонг Мва, Экваториальная Гвинея).
Посол России в ЦАР Александр Бикантов заявил, что благодаря межгосударственному сотрудничеству Центральноафриканская Республика смогла преодолеть «самый сложный этап в борьбе с теми, кто пытался добиться неконституционной смены власти вооруженным путем». Однако трансграничное перемещение преступных вооруженных группировок является нерешенной проблемой в ЦАР. Слабый пограничный контроль и прозрачные границы не позволяют силам безопасности страны бороться с внешней угрозой. Оружейное эмбарго, даже несмотря на его смягчение, мешает FACA наращивать необходимую обороноспособность.
Китайский посол Дай Бин указал на продолжение нападений вооруженных групп в регионах за пределами столицы. Особо он выделил нападение на золотой рудник Чимболо в городе Бамбари, в результате которого погибли 11 граждан Китая. Китайская сторона также призвала к «полной и незамедлительной» отмене эмбарго.
Среди сторонников сохранения эмбарго наиболее ярко выделились речи послов Великобритании, США и Франции.
Английский посол Джеймс Кариуки в своей речи не затронул напрямую тему оружейного эмбарго. Вместо этого он заявил, что наибольшее количество нарушений прав человека в ЦАР совершили «государственные субъекты» и «российская группа наемников „Вагнер“, которая продолжает играть дестабилизирующую роль в стране».
Посол США Роберт Вуд заверил, что эмбарго не мешает правительству ЦАР получать необходимое для противостояния бандформированиям оружие. Согласно позиции Вашингтона, «эмбарго призвано предотвратить передачу оружия вооруженным группам». Также он продолжил поднятую Великобританией тему о группе «Вагнер». К английским обвинениям добавились американские в том, что «Вагнер» расширяет свой контроль над природными ресурсами ЦАР, вытесняя законный бизнес.
Речь посла Франции Натали Броудхерст Эстиваль выделяется нарочитым игнорированием как сохраняющихся проблем безопасности в ЦАР, так и темы оружейного эмбарго в целом. Вместо этого сообщалось, что Франция приветствует и прогресс властей ЦАР в освобождении от бандитов территории страны, и участие разных стран и международных организаций в возрождении мирного процесса, и сотрудничество центральноафриканского правительства с МИНУСКА.
27 июля 2023 года Совет Безопасности ООН продлил наложенное на ЦАР эмбарго до 31 июля 2024 года. За продление ограничительных мер высказались 13 членов Совбеза. Россия и Китай уже традиционно воздержались от участия в голосовании.
После принятия решения о продлении эмбарго в своем выступлении на заседании Совбеза постоянный представитель РФ при ООН Дмитрий Полянский сообщил, что Совет Безопасности отверг предложения России по правке документа в разделах оружейного эмбарго и гуманитарного положения в стране. Он еще раз подчеркнул, что эмбарго не препятствует поставкам вооружений боевикам. При этом он отметил, что на принятие Россией окончательного решения о непрепятствии продлению эмбарго повлияла позиция африканских членов СБ, поддержавших санкционные ограничения.
Таким образом, дискуссии о снятии оружейного эмбарго активно ведутся между правительствами стран с 2019 года. Начало для недовольства оружейным эмбарго в ЦАР положил приход к власти Форстена Арканжа Туадеры, который сменил профранцузский внешнеполитический курс на сближение с Россией и Китаем. Усиление влияния России и Китая на Африканском континенте и вытеснение Франции не понравилось не только Елисейскому дворцу, но и Западу (прежде всего США и Великобритании).
В свете этих событий оружейное эмбарго перестает быть средством борьбы с распространением оружия. Оно само становится орудием политического подавления. За последние годы можно отследить определенную закономерность. Россия и Китай, призывая к полной отмене эмбарго, никогда не пользуются своим правом вето на решение о его продлении. Это может говорить о том, что вопрос эмбарго является еще и почвой для дипломатических игр между правительствами стран — постоянных членов СБ ООН.
