Сохранение села жизненно необходимо для развития любой страны, тем более такой большой, как Россия

Интервью с академиком РАН Александром Васильевичем Петриковым

Развитие сельского хозяйства в последние годы дало повод надеяться на переход России в статус продовольственной сверхдержавы. В то же время появилось множество факторов, сдерживающих сельскохозяйственное производство и мешающих наращиванию потенциала сёл как мест проживания. О том, что мешает этому развитию и какие существуют решения, позволяющие наладить не только экономическую, но и социальную составляющую жизни, мы поговорили с академиком РАН Александром Васильевичем Петриковым.

ИА Красная Весна: Сейчас большинство людей живет в городах. Далеко не все представляют себе реальную сельскую жизнь. Как живут сейчас люди на селе?

Александр Петриков: Уровень и качество жизни на селе и в городе действительно различаются. Среднедушевые располагаемые ресурсы сельских домохозяйств в 2024 г. составляли 69,5% от уровня городских домохозяйств, заработная плата в сельском хозяйстве — 73% от среднего по экономике. При этом доля малоимущих в сельской местности примерно втрое выше, чем в городе, в том числе из-за относительно высокой безработицы. По мировым меркам безработица 5,5% не очень велика, но это больше, чем в городах.

Ожидаемая продолжительность жизни на селе растет следом за городом с отставанием примерно на 10 лет. При этом доля благоустроенного жилья на селе значительно, почти вдвое, ниже, чем в городе.

Наибольшую тревогу вызывает сокращение числа образовательных и лечебно-профилактических организаций на селе. За пять лет с 2016 по 2021 год образовательных организаций стало меньше на 5,8%, а медицинских — на 7,4%.

Жители сёл в 1,5 раза чаще горожан жалуются на недоступность медицины, образования, магазинов, аптек, учреждений культуры и мест для занятий спортом. Причем с 2018 по 2022 год ситуация усугубилась. В городах же положение дел не изменилось или даже улучшилось.

Но, безусловно, у сельского образа жизни есть и привлекательные черты, которые не найти в городе. Причем как традиционные — близость к природе, возможность жить в усадебном доме, обрабатывать землю, так и благоприобретенные — отсутствие автомобильных пробок, меньший (по данным Росстата) уровень преступности и вандализма в общественных местах, более низкая распространенность наркотиков. Все это делает сельскую местность привлекательной для части городских жителей, но по-прежнему миграция населения в города преобладает.

ИА Красная Весна: Как в динамике меняется соотношение числа людей, проживающих на селе и в городе?

Александр Петриков: Россия находится на этапе поздней урбанизации, для которой характерна концентрация населения в крупных городах и агломерациях при сокращении жителей в сельской местности и малых городах. Численность сельского населения в целом за период 1990–2025 гг. уменьшилась на 6,7% — с 38,9 млн чел. в 1990 г. до 36,3 млн чел. в 2025 г., а его удельный вес в общей численности населения страны — на 1,5% — с 26,4% в 1990 г. до 24,9% в 2025 г.

Одновременно отмечается сосредоточение населения в крупнейших городах, о чем свидетельствуют данные Всероссийских переписей населения 2002, 2010 и 2020 годов. За период 2002–2020 гг. доля населения городов с численностью жителей до 100 тыс. человек в общей численности населения страны уменьшилась на 3,7%, а доля городов с численностью жителей 1 млн и более, наоборот, возросла на 5,3%.

Растет доля сел с заброшенными домами или вообще без постоянного населения. Люди перебираются в крупные города, где социальная обустроенность значительно выше.

Наибольшая доля подобных полузаброшенных населенных пунктов в Центральном, Северо-Западном и Приволжском округах. Быстрее всего теряют население села Центрального округа. Всего в России с 2002 по 2020 год обезлюдело 7,8% населенных пунктов.

Опустынивание сел в России ведет к общему упадку и выбытию из оборота посевных площадей. На 2022 год не обрабатывалось 33 млн га, или 17% угодий, что очень плохо сказывается на продовольственной безопасности. А повторное освоение заброшенных земель требует больших усилий.

Урбанизация — это объективный процесс, диктуемый промышленным развитием, но этот процесс нельзя пускать на самотек. Изменение структуры общества должно направляться в интересах долгосрочного развития всей страны, а не отдельных регионов или отраслей.

ИА Красная Весна: Есть ли разница в качестве жизни в зависимости от географии?

Александр Петриков: Индекс качества жизни, включающий в себя три десятка показателей, значительно разнится от региона к региону, но четкой привязки к географии нет. Самый низкий индекс в далеких друг от друга республиках Карелия и Тува. В соседних с этими республиками Архангельской области и Республике Алтай качество жизни выше.

В центральном регионе соседствующие Тульская и Липецкая области имеют качество жизни, различающееся на 17 процентных пунктов. Многое зависит от региональных властей. Стоит отметить, что с 2018 по 2022 год качество жизни по регионам немного подравнялось.

ИА Красная Весна: Какие меры принимает государство для развития села?

Александр Петриков: Сейчас, как известно, в области аграрной и сельской политики действуют четыре государственные программы. Три касаются производственной сферы села — программа развития сельского хозяйства, вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения и развития рыбохозяйственного комплекса. Четвертая посвящена решению социальных вопросов — государственная программа по комплексному развитию сельских территорий (КРСТ). Кроме того, школьное образование на селе, здравоохранение, культура, физкультура и спорт и т. д. развиваются в рамках соответствующих отраслевых программ и проектов. Но средств, что видно из вышеприведенной статистики, не хватает.

Но дело не только в этом. В реализации перечисленных программ и проектов нет должной координации. Формально в соответствии с федеральным законом «О развитии сельского хозяйства» за политику по устойчивому развитию сельских территорий отвечает Минсельхоз России, но он не наделен полномочиями по координации деятельности на селе других министерств и ведомств.

Рассогласованность наблюдается и на региональном уровне, что объясняется как отсутствием федерального координирующего органа, так и тем, что при оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации принимаются во внимание показатели по региону в целом, без разбивки на город и село.

В федеральном законодательстве не установлен критерий деления населенных пунктов и районов на сельские и городские. Это прерогатива субъектов Российской Федерации. Как следствие у нас десятки определений, что такое село и что такое город. Населенные пункты независимо от численности жителей могут быть как городами, так и селами. Например, среди населенных пунктов с числом жителей от 5 до 10 тысяч человек 523 города и 764 села.

Это не позволяет установить сам предмет сельской политики, приводит к утрате сельским населением отдельных социальных льгот (например, по коммунальным платежам), к перекачке финансовых средств, изначально предназначенных для сёл, в города. По оценке Минфина России, в отдельные годы до 20% ресурсов госпрограммы «Комплексное развитие сельских территорий» (КРСТ) тратилось в малых городах, жители которых могли строить жилье, получая льготные кредиты по программе «Сельская ипотека», хотя в малых городах реализуется национальный проект «Жилье и городская среда».

ИА Красная Весна: Получается, что для развития села нужны гораздо более серьезные меры?

Александр Петриков: Да, и прежде всего — увеличение финансирования. При обсуждении КРСТ на 2020–2025 годы Министерство сельского хозяйства запрашивало 6 трлн рублей из всех источников финансирования. В итоге запланировали выделить лишь 2,3 трлн руб., в том числе из федерального бюджета 1061,1 млрд руб. Фактически за 2020–2025 гг. на реализацию КРСТ из федерального бюджета израсходовали 396,6 млрд руб., или 37% от изначального плана. Разницу в 664,5 млрд руб. необходимо компенсировать.

Одним из основных направлений этой госпрограммы должна стать поддержка несельскохозяйственной занятости. За период 2017–2024 гг. численность среднегодовых работников в сельском хозяйстве (средняя численность сотрудников за год) сократилась на 805,3 тыс. человек, по 115 тыс. в среднем за год. И далеко не все из них нашли работу на селе. Опыт многих стран свидетельствует, что непременным направлением программ по развитию сельских территорий является поддержка малого несельскохозяйственного бизнеса. В КРСТ такого направления, к сожалению, нет, и его целесообразно открыть. Это могут быть субсидируемые кредиты для переработки и сбыта сельскохозяйственной продукции и дикорастущих ресурсов, лесоразведения, производства строительных материалов, развития народных художественных промыслов и ремесел, бытового обслуживания населения, аграрного и сельского туризма и др.

Целесообразны также преференции по переводу предприятий из крупных городов в центры административных районов, малые города и крупные сельские населенные пункты.

Сейчас для получения государственной поддержки доля выручки от продажи сельскохозяйственной продукции и сырья должна превышать 70%. Возможно, следует понизить порог до 50%, чтобы производители могли расширить виды деятельности.

Стимулирование малых и средних предприятий — условие развития села. Владельцы малых хозяйств заинтересованы не только в получении прибыли, но и в сохранении своих населенных пунктов. Крупные предприятия — агрохолдинги, как правило, руководствуются исключительно экономическими соображениями, не уделяя должного внимания социальным вопросам.

Создание кооперативных связей важно для поддержания малых хозяйств. Решающее значение имеет переход от поддержки агрохолдингов к стимулированию крестьянских фермерских и личных подсобных хозяйств.

Муниципалитеты имеют ограниченные возможности развивать село. Отношение доходов местных бюджетов к ВВП снизилось с почти 11% в 1997 году до чуть более 4% в 2021 году. В большинстве сел доходов достаточно только для содержания самих органов местного самоуправления. Целесообразно направлять в муниципальные бюджеты определенную часть доходов от НДФЛ лиц, постоянно проживающих в сельских поселениях, но работающих вне их границ. Маятниковые мигранты и отходники составляют до трети занятого сельского населения, но НДФЛ они платят по месту работы, а не постоянного жительства.

ИА Красная Весна: А как развитием села занимаются за рубежом? Есть ли у других стран более успешный опыт?

Александр Петриков: В период, когда преобладающая часть сельского населения была занята в сельском хозяйстве и связанных с ним отраслях экономики, мероприятия по развитию сельских территорий осуществлялись, как правило, в рамках аграрной политики. Но по мере сокращения сельскохозяйственной занятости, диверсификации сельской экономики и усложнения хозяйственной жизни в сельской местности появилась необходимость в разработке и реализации специальной политики сельского развития.

Можно выделить несколько элементов этой политики, полезных для России.

Во-первых, это законодательное обеспечение сельского развития. В США закон «О сельском развитии» был принят в 1972 г. как часть общего сельскохозяйственного закона (Agricultural Adjustment Act), а специальный «сельский» закон «О политике сельского развития» (Rural Development Policy Act) — в 1980 г.

В странах ЕС политика сельского развития регулируется специальными нормативными актами с середины 2000-х годов. В 2005 г. принят регламент о поддержке сельского развития Европейским сельскохозяйственным фондом развития сельских территорий, а в 2013 г. — следующий специальный регламент, действовавший до 2022 г. В настоящее время действует Регламент Европейского парламента и Совета от 2 декабря 2021 года, устанавливающий правила поддержки стратегических планов, разрабатываемых государствами-членами в рамках общеевропейской аграрной политики (и финансируемых в рамках Европейского сельскохозяйственного гарантийного фонда (EGFL) и Европейского фонда развития сельских территорий (ELER).

В КНР на 28-м заседании Постоянного комитета Всекитайского собрания народных представителей 13-го созыва 29.04.2021 г. был принят Закон Китайской Народной Республики о содействии возрождению сельских районов. Закон нацелен на комплексную реализацию стратегии возрождения сельской местности, включая сельскую промышленность, сельское хозяйство, культуру, экологию, иные сферы сельского развития, включая меры поддержки.

Во-вторых, в большинстве государств, исходя из численности и плотности населения, установлены критерии выделения городских и сельских районов, городских и сельских населенных пунктов. В Канаде, например, к сельским районам относятся постоянно застраиваемые (благоустраиваемые) территории с концентрацией постоянного населения менее чем 1000 чел. и плотностью населения менее чем 400 чел. на квадратный километр; в Греции — территории с численностью населения менее 2000 чел.; в Новой Зеландии — территории, находящиеся за пределами крупных урбанистических центров, с населением менее 1000 чел.

В-третьих, министерством-координатором в области сельского развития является, как правило, министерство сельского хозяйства. В странах ОЭСР аграрные ведомства выполняют эту роль в 59% случаев, министерства экономики и развития — в 15%, центральные правительственные учреждения (агентства) — в 12%, министерства инфраструктуры — в 9%, другие ведомства/министерства — в 5%.

В-четвертых, основным направлением программ в области сельского развития является всемерная диверсификация сельской экономики и улучшение окружающей природной среды, включая адаптацию к глобальным климатическим изменениям. В качестве примера сошлюсь на опыт Германии. На развитие сельских районов на 2023–2027 гг. выделено 14,63 млрд евро (40,5% от всех расходов на аграрную политику). Из них 24% запланировано на охрану окружающей среды, адаптацию к климату и благополучие сельскохозяйственных животных; 20% — на органическое сельское хозяйство; 17% — на инвестиции в комплексное развитие сельских районов; 17% — на проекты по сотрудничеству на местном уровне; 9% — на компенсации для неблагополучных районов; 7% — на доступ к широкополосному интернету; остальные средства — на сотрудничество по обмену знаниями, управление рисками, защиту от наводнений прибрежных районов и др.

Представляет интерес механизм организации сотрудничества на местном уровне по программе LEADER, действующей в ЕС с 1991 года. В рамках этой программы заинтересованные частные и государственные представители конкретного региона объединяются в «локальную активную группу», юридически представляющую собой общественное объединение, в отдельных случаях — общество с ограниченной ответственностью или другую организационно-правовую форму. Группа с использованием подхода «снизу вверх» разрабатывает региональную концепцию развития и конкретные проекты по ее реализации, финансируемые из специального фонда. В Германии в рамках программы LEADER сформирован 231 программный регион (в ЕС — 2 600 регионов), которые покрывают почти две трети территории страны.

Есть удачные решения в постсоветских странах. В Белоруссии программа возрождения села 2005–2010 годов первым шагом предусматривала передачу объектов социальной инфраструктуры от колхозов и совхозов в пользу органов местной власти. Белорусы разработали весьма интересную идею создания населенных пунктов нового типа — агрогородков с градообразующим агропредприятием и социальными объектами.

С 2007 года агрогородок стал основным типом населенного пункта. Условия жизни не уступают городским. Сельские населенные пункты, расположенные вблизи агрогородков, получают серьезный импульс к развитию. В стране появилось почти 1500 агрогородков, в которых решаются вопросы коммунального хозяйства, транспорта, медицины, образования, торговли. С 2017 года на базе агрогородков реализуются проекты «деревни будущего». В Белоруссии, кстати, на селе проживает 22% населения, то есть меньше, чем в России.

Казахстан в 2023 году принял концепцию развития сельских территорий с акцентом на модернизацию 3,5 тыс. сельских поселений, в которых проживает 90% сельского населения. Всего на начало 2023 года в сельских районах проживало 38,5% граждан в 6295 населенных пунктах.

Концепция направлена на создание комфортной среды, она подразумевает строительство социальных объектов, дорог, обеспечение связи. В качестве стимулирования жилищного строительства к новым земельным участкам будут подводиться коммуникации. Работодателям, построившим дом своим работникам, предусмотрена компенсация 50% затрат на площадь жилья до 100 кв. м.

Особое внимание уделяется приграничным районам для снижения оттока населения. В трудодефицитных регионах будет введена надбавка к зарплате. Концепция также предусматривает проведение работ по улучшению плодородия почв, орошению полей, реконструкции водохранилищ и другие меры.

Для повышения доходов селян и эффективности хозяйств планируется создание сельхозкооперативов. Объединение мелких собственников сможет выгоднее приобретать удобрения, технику, семена, различные услуги и материалы, а также позволит организовать сбыт без посредников. Микрокредитование по ставке 2,5% в год облегчит аграриям обновление техники и оборудования.

Кроме того, в Казахстане предполагается государственная поддержка сельскохозяйственного туризма, стимулирование экспорта и других направлений. В итоге доля населения с доходами ниже прожиточного минимума должна снизиться до 5,8%, а безработица почти до 4%.

ИА Красная Весна: Сравнивая меры по развитию села в других странах и России, невольно начинаешь думать, что в нашей стране просто перестали бороться за село. Может быть, мэр Москвы Сергей Собянин, предложивший сконцентрировать все население в нескольких мегаполисах, озвучил точку зрения, которую разделяют многие?

Александр Петриков: Сохранение села жизненно необходимо для развития любой страны, тем более такой большой, как Россия. Село обеспечивает страну продовольствием и сырьем для промышленности, сохраняет национальные и культурные традиции, поддерживает экологическое равновесие на всей территории страны, обеспечивает безопасность в слабообжитых районах, охрану недр и природных ресурсов, особенно на приграничных территориях.

Характеры жителей города и села значительно отличаются. Темп жизни горожанина высок, среда обитания в основном искусственная. Земледельцы в силу большего постоянства привычек, вкусов, убеждений проявляют больший консерватизм. Город всегда был очагом новшеств, изменений, волнений. Деревня выступает хранителем национальных черт и традиций, увязывает городские новшества с историей страны.

Город и село — равноценные и уникальные социально-территориальные общности. Гармоничное развитие общества предполагает их сосуществование. Нельзя допустить ни сплошной рурализации, оттока населения из городов в сельскую местность, ни сплошной урбанизации общества.

Жизнеспособность города и села предполагает, с одной стороны, их взаимодействие, с другой — автономность.

При всей интенсивности сельско-городских связей, и сельские, и городские районы должны быть способны опираться в своем развитии на эндогенные факторы, коммерциализируя свою идентичность.

Вместе с тем по мере урбанизации влияние городов и крупных рынков возрастает, из-за концентрации населения издержки оказания социальных услуг в городских населенных пунктах ниже, чем в сельских, что может привести в конечном счете к свертыванию сельского расселения. Для компенсации этих провалов рынка необходимо вмешательство государства. Не случайно с 70-х годов прошлого века практически во всех высокоурбанизированных странах проводится специальная политика по сельскому развитию.

При этом, проводя эту политику, мы не должны ориентироваться только на экономический рост, выраженный в темпах ВВП. Скорее речь идет об использовании системы показателей устойчивого развития.

В этой связи хочу обратить внимание на изменения подхода к сельско-городской политике в недавно принятой Стратегии пространственного развития России до 2030 г. и на период до 2036 г. по сравнению предыдущей редакцией Стратегии, действовавшей до 2025 г.

В старой редакции Стратегии акцент делался на развитие 20 крупных и крупнейших городских агломераций, с целью их поддержки предполагалось даже разработать Федеральный закон «О городских агломерациях». В новой Стратегии приоритетом является развитие 2,2 тыс. так называемых опорных населенных пунктов, к которым, помимо крупных городов, отнесены и населенные пункты с численностью от 3 до 50 тыс. человек.

Безусловно, это шаг в правильном направлении, но недостаточен. Среди «опорников» только 581 сельский населенный пункт. В СССР роль опорных пунктов выполняли центральные усадьбы колхозов и совхозов, которых было почти 26 тысяч. И сейчас, по нашему мнению, сеть «опорников» следует существенно расширить, и прежде всего за счет сельских населенных пунктов, выполняющих функции межселенного обслуживания.

Отдельно стоит выделить регионы с депрессивными сельскими территориями и оказывать им адресную помощь. Так поступают США и ЕС. Критерии депрессивности различаются, и в России они должны быть свои, но их необходимо выработать и применять.