Тихой сапой — правительство начало передел рыбного рынка
Российские власти многие свои действия пытаются скрывать от общества в надежде на авось. Мол, «пронесет» бурю мимо, пройдет время и всё забудется. Однако рано или поздно результат властных действий, идущих вразрез с чаяниями и ожиданием общества, становится явным. И если вопрос для общества важный, эта надежда на «пронесет» оборачивается еще большим социальным напряжением, чем если бы действия реформаторов были открытыми.
Тайное всегда когда-то становится явным.
За примерами далеко ходить не надо. Всем известен так называемый «закон о шлепках», проведенный в 2016 году через Государственную думу тихой сапой, в виде поправок к законопроекту во втором чтении. О поправках никто не знал до их принятия.
В результате продавливания ювенальной нормы — возможности наказывать родителей за шлепки своим детям — депутаты приняли закон, который за действия, принесшие физическую боль без причинения вреда здоровью, устанавливал для родственников наказание гораздо более строгое, чем за действия по умышленному причинению легкого вреда здоровью.
Этот закон, вызвавший справедливое возмущение общества, затем пришлось отменить, однако улучшению репутации законодательной власти принятие такого закона, конечно, не способствовало.
Еще можно привести в пример законодательное закрепление пенсионной реформы — молниеносное, без публичного обсуждения, без предоставления слова сторонникам альтернативных мер, без расчета экономических, социальных, демографических последствий. Несмотря на попытки убрать тему пенсионной реформы из СМИ, общество до сих пор продолжает бурлить и протестовать. Надежда, будто после вступления принятого закона в действие возмущение граждан пойдет на убыль, выглядит странной. Если реформа не будет отменена, возмущение будет только расти, а последствия этого возмущения себя еще покажут.
И вот стало известно еще об одной попытке скрыто провести изменения, затрагивающие интересы целого пласта общества, а именно — тех граждан, кто трудится и ведет бизнес в рыбопромысловой отрасли. Речь идет об изменении механизма распределения квот добычи водных биоресурсов (ВБР). И работа по изменению законодательства в этом направлении ведется скрытно.
В настоящее время действует исторический принцип распределения квот вылова ВБР, гарантирующий добросовестным пользователям непрерывный долгосрочный доступ к ресурсу. Но с ноября 2017 года в СМИ начала обсуждаться идея возврата к аукционному принципу распределения квот вылова ВБР.
При этом представители торгово-промышленных палат СЗФО утверждают, что процедура рассмотрения идеи аукционов носит абсолютно закрытый характер. Текст соответствующего законопроекта скрывается от общественности и нигде не опубликован, хотя была официально опубликована информация о его обсуждении в федеральных органах.
Однако опубликована «дорожная карта» по развитию конкуренции, утвержденная распоряжением правительства РФ № 1697-р от 16 августа 2018 года. В документе поручено внести изменения в законодательство, закрепляющие продажу 50% квот добычи краба на аукционах, а также разработать предложения по выделению путем аукциона «по заданным критериям и на регулярной основе (раз в 3–5 лет) части квот» для всех ВБР. Ожидаемым результатом изменения механизма распределения квот указывается «создание условий для входа на рынок добычи водных биоресурсов новых участников».
Может быть, в российском рыболовстве мало участников рынка, наблюдается монополизация отрасли и необходимо оздоровление ситуации?
Признаки отсутствия конкуренции в рыбной отрасли никто не привел
Одним из принципов совершенствования государственной политики по развитию конкуренции является развитие среднего и малого предпринимательства. Рассмотрим, как обстоят дела с этим показателем в рыбопромысловой отрасли.
На сайте Госстата не удалось найти отдельных данных по денежному обороту в рыбопромысловых организациях — лишь общие данные по рыбоводству и рыболовству, которые показывают довольно высокий уровень развития малого и среднего предпринимательства. В 2016 году оборот организаций (юридических лиц) в рыбоводстве и рыболовстве без малого предпринимательства составляет 246,6 млрд руб. (суммарно по всем видам экономической деятельности — 120 158,9 млрд руб.), а оборот субъектов малого и среднего предпринимательства (юридических лиц) по этой позиции — 59,9 млрд руб. и 95,2 млрд руб. соответственно (суммарно по всем видам деятельности — 38 877 млрд руб. и 7590,4 млрд руб. соответственно).
Нетрудно подсчитать, что в 305,9 млрд руб. годового оборота в рыболовстве и рыбоводстве малый и средний бизнес вкладывает 155,1 млрд руб., что составляет 50,7%. Это значительно больше, чем соответствующие усредненные данные по всем видам экономической деятельности (29,2% малого и среднего бизнеса в общем годовом обороте).
Число предприятий суммарно по рыболовству и рыбоводству составило 4772 малых предприятий и 77 — средних. При этом известно, что из 7,6 тыс. организаций, занятых в 2016 году в рыболовстве и рыбоводстве, на долю рыболовства приходится 5,2 тыс. организаций (официальное издание «Россия в цифрах», 2018).
Возможно, что отдельные данные по рыболовству отличаются от данных по совместной с рыбоводством позиции, и какие-то показатели могут свидетельствовать о необходимости усиливать конкуренцию среди рыбаков путем создания условий для входа на рынок новых участников. Но тогда надо приводить соответствующие данные, обосновывать необходимость изменений и эффективность предлагаемого метода (введения аукционного механизма распределения квот).
Однако скрытость действий инициаторов изменений, отсутствие в публичном доступе обоснований необходимости и текста подготовленного законопроекта заставляют с настороженностью относиться к планируемым изменениям. При этом доводы участников рынка, возражающих против изменения механизма распределения квот, выглядят вполне разумными.
Рыбаки недоумевают: риски ничем не оправданы
В связи с отсутствием в публичном доступе позиции государственных органов или сторонников изменений, обеспечивших поворот регулятора в сторону аукционного принципа распределения квот вылова ВБР, приведем позицию рыбопромышленников, изложенную исполнительным директором НП «Северо-Западный рыбопромышленный консорциум» Сергеем Несветовым на конференции торгово-промышленных палат Северо-Запада, состоявшейся 10 декабря в Санкт-Петербурге. Конференция была посвящена проблемам и перспективам развития рыбопромысловой, рыбоперерабатывающей и судостроительной отраслей в субъектах СЗФО.
Результат действия аукционов при распределении квот вылова ВБР в недавнем прошлом
— В начале 2000-х годов в России уже действовал принцип распределения большей части квот по аукционам, и от этого принципа отказались по объективным обстоятельствам. Поскольку квоты приобретались в том числе и организациями, не имеющими собственного флота, появились так называемые «квотные рантье», которые для реализации квот заключали договоры с собственниками флота, выплачивая им копейки и забирая прибыль себе. Цена квот превышала прибыль, которую можно было получить в результате вылова, и после трех лет такой практики практически все промышленные предприятия оказались в финансовой кабале. Для сохранения бизнеса предприниматели шли на нарушение закона, наблюдался разгул браконьерства.
Результат введения исторического принципа распределения квот вылова ВБР
— Для исправления ситуации обратились к принципу, применяемому во всех странах с развитым рыболовством — закреплению квот по историческому принципу на долгосрочной основе с правом пролонгации на дальнейший период при отсутствии у предприятий нарушений. После 15 лет действия этого принципа отрасль стала одной из самых динамичных отраслей промышленности, является одним из лучших работодателей. За последние 5 лет практически нет зафиксированных случаев браконьерства среди легальных предприятий, и в Северном бассейне большинство промыслов имеет сертификацию по стандартам MSC (Marine Stewardship Council, MSC). Это международная сертификация, которая подтверждает, что промысел ведется без ущерба для возможности восстановления запасов и не нарушает экосистемы.
Еще одним плюсом развития рыболовства по действующему сейчас принципу распределения квот стало развитие смежных отраслей промышленности. Сегодня на вылов определенных видов водных биоресурсов выделяется 20% инвестиционных квот. Эти квоты перераспределяются в пользу компаний, которые строят свой флот на российских верфях. Это не поддержка рыбаков, это поддержка российского судостроения.
Аргументы Росрыболовства за введение аукционного принципа распределения квот
— Все разговоры с представителями Росрыболовства, которое, по факту, поддерживает эту идею, сводятся к аргументации, страдающей отсутствием причинно-следственной связи. Очевидно, что аукционы не ведут к достижению декларируемой цели.
К примеру, декларируемая цель — увеличение рыбопродукции в российских магазинах, снижение цен на рыбопродукцию. Не нужно обладать экономическим образованием для того, чтобы понять, что если мы все квоты будем раз в 3–5 лет покупать за большие деньги, то это никак не сможет привести к уменьшению цен в магазинах. Это очевидно.
Еще есть один аргумент — что бюджету нужны деньги. Наверное, это так, но ведь бюджету нужны не один раз деньги, «а потом трава не расти». Для бюджета критически важны надежные налогоплательщики. А надежные налогоплательщики появляются только тогда, когда у бизнеса есть внятные предсказуемые стабильные условия, когда бизнес может «в долгую» инвестировать, развиваться и платить налог. Это первое.
А второе — если бюджету нужны деньги, то есть очень простой способ эти деньги в бюджет перенаправить. Есть такой механизм, как ставка сбора за ВБР. На сегодня ставки достаточно низкие. И, что интересно, рыбаки с этим согласны, и по некоторым ВБР они могли бы быть выше. Наверное, это единственный случай, когда бизнес просит рассмотреть повышение налогов вместо введения регуляторного хаоса и отмены тех базовых принципов, которые привели к развитию отрасли.
Возможные последствия возврата к аукционному принципу
— Не видно ни одной причины, по которой введение аукционов сегодня не приведет к тем последствиям, к которым оно привело в 2001–2003 годах. Всё будет абсолютно так же. Может быть, не в первый год, а во второй или третий, но начнутся негативные тенденции, противоположные тем, которые есть сейчас. Вновь появятся «квотные рантье», увеличится финансовая нагрузка на рыбопромысловые организации, что повлечет повышение цен на рыбопродукцию. Краткосрочность действия квот приведет к отсутствию стимула вести промысел щадящим для биоресурса способом. Высокие цены полученных на аукционе квот могут подтолкнуть рыбаков «отбить» затраченные средства любой ценой, включая нарушение закона.
Подготовка изменений принципа распределения квот вылова ВБР
— Всё происходит в обстановке тотальной секретности. По всем косвенным признакам уже есть законопроект, но никто его не видел. Удивляет позиция регулятора. На последнем заседании Общественного совета при Росрыболовстве руководитель Росрыболовства Илья Васильевич Шестаков заявил, что на сегодняшний день такого законопроекта нет. В это же время на официальном портале для размещения проектов нормативно-правовых актов было размещено сводное заключение Комитета Госдумы по бюджету и налогам по поводу Федерального закона о бюджете на 2019 год, куда уже были внесены доходы от аукционов.
Получается, что доходы в бюджет уже учитываются, а законодательной базы под эти доходы еще нет. Это вызвало на заседании комитета большой скандал, но в сводном заключении комитета сказано, что 15 октября этот законопроект поступил в Минфин на согласование. Предполагается, что закон будет принят и вступит в силу до начала 2019 года. У нас вопрос: он есть или его нет? Ответ нам никто не дал.
И вопрос заключается не только в квотах добычи краба, в отношении которого уже поручено закрепить распределение 50% от объема квот на аукционах. Для выполнения этого поручения будут внесены изменения в законодательство и закреплена возможность проведения аукционов. И далее, уже в кулуарах, непублично, будут приниматься подзаконными актами решения о распределении на аукционах квот добычи остальных ВБР.
Влияние на ситуацию в отрасли инициативы по возврату аукционного принципа
— После появления информации о возврате на аукционный принцип распределения квот вся отрасль находится в состоянии некоторой растерянности. Аукционный принцип не учитывает ни наличие флота, ни наличие профессиональных кадров, ставя во главу угла кошелек. Наблюдается социальная напряженность, вызванная опасением рыбаков потерять работу в случае невозможности получить квоту на вылов, за которую теперь придется платить большие деньги.
Кроме того, уже приостановлены все инвестиционные проекты, которые еще можно поставить на паузу. Причиной является понимание, что, например, вложение десятков миллиардов в строительство судов при необходимости в дальнейшем каждые 3–5 лет участвовать в аукционах делает компанию уязвимой по сравнению с теми, кто еще не делал инвестиций и имеет накопленные средства.
Изменение принципа распределения квот лова приведет к переделу рынка
Кроме Сергея Несветова, на конференции выступали аналитики, политологи, представители торгово-промышленных палат, судостроителей, Общественного совета при Росрыболовстве. Конференция приняла резолюцию, в которой указывалось на необходимость сохранения исторического принципа распределения квот добычи ВБР, а также обязательность публичного обсуждения инициатив, направленных на изменение существующего механизма распределения квот.
В справке, подготовленной к конференции директором информационного департамента Ленинградской областной торгово-промышленной палаты Мариной Рындиной, высказывается предположение, что замена исторического принципа распределения квот на аукционный проводится не с целью развития конкуренции, а с целью передела рынка. В частности, указано, что выделение 50% квот на вылов краба путем аукционов приведет к отъему бизнеса у предприятий, которые уже заплатили ранее свыше 1,5 млрд долларов за квоты: «Будет создан прецедент пересмотра всей системы имущественных отношений в стране, который завтра, при реализации таких подходов, может быть распространен на любые виды имущества, принадлежащего как юридическим, так и физическим лицам».
Если по каким-то причинам правительство считает нужным передел рыбопромыслового рынка — пусть открыто об этом заявит, представит доводы за этот передел, рассчитает риски, покажет минусы текущего состояния и плюсы при изменении механизма распределения квот. И, самое главное, правительство должно обеспечить публичное обсуждение изменения законодательства, чтобы независимые эксперты могли оценить последствия для рынка и населения.
Ведь даже при наличии проблем в отрасли непродуманные изменения могут ухудшить ситуацию. Попытки же действовать скрытно лишь будоражат общество, свидетельствуют об использовании административного ресурса заинтересованными в переделе рынка сторонами, подрывают доверие к власти и дестабилизируют ситуацию в стране.
