Семейной политике нужна стратегия восстановления
Жизнь общества и государства в огромной степени держится на жизни семьи. То, что на недавно прошедшем III Съезде РВС была показана картина современного отношения государственных служб к семье, — крайне важно. Это позволяет сделать выводы о том, как восстановить нормальную жизнь, восстановить и дополнить — с учетом новых вызовов — государственную семейную политику. Хотелось бы подытожить высказанное на Съезде и заострить ряд моментов, возможно, ускользнувших за обилием предложенного материала. Сделаем это, разбирая основные «конфликтные узлы».
Откликаясь уже больше 5 лет на вторжения государства в семью, мы учились видеть за случаями явления и размышлять о том, что надо исправлять системно, в том числе в законодательстве. В докладе А. Ю. Мазурова показано, что в стране массовое беззаконие служащих, но мы этим не хотим сказать, что дело только в беззаконии, что само законодательство России безупречно и надежно защищает граждан от ювенального произвола.
Нет, ювенальное наступление затрагивает и законодательство. Так, уже хождение опеки в семью по каждому доносу заложено в статье 121 Семейного кодекса не изначально. Оно введено в 2008 году поправкой депутата Крашенинникова (ко второму чтению некоего попутного законопроекта — ровно как он это проделывал и в случае с протаскиванием «двух лет за шлепок»). Право дознавателя отстранить родителя (не подозреваемого!) от представительства интересов потерпевшего ребенка введено в УПК РФ под занавес 2013 года. Про тогда же принятый ФЗ-442 вы хорошо знаете — мы все против него выступали.
Но и сам Семейный кодекс уже в исходной своей редакции 1996 года оказался слаб для защиты семьи. Трудно говорить, что он и задумывался «ювенальным», но можно сказать, что его формулировки, в том числе еще унаследованные с советского времени, явно не были рассчитаны на хищные интересы времени нового. Опека в нем — защитник и арбитр, важнее родителей (об избыточности такой роли опеки высказывалась 17.02.2014 г. даже спикер Совета Федерации). Вопросы интересов детей и их представительства в Кодексе изложены небрежно, удобно для произвола. Основное родительское право как право родителя определять и представлять интересы детей даже не сформулировано, лишение или ограничение родительских прав делает родителя для ребенка хуже чужого. Строго говоря, в Кодексе даже нет запрета насильственного разлучения семьи, так что не на чем построить за него ответственность. Если же кто-то отбирает детей, то, в отличие от отбирания сумочки, родитель может только сам обратиться в суд...
Мы в РВС выявили лазейки в законодательстве для отнятия детей, разработали Законопроектную программу — комплекс идей, каждая из которых оформлена в виде отдельного законопроекта, которые вместе закрывают обнаруженные «дыры» Кодекса и укрепляют необходимые фундаментальные принципы. Программу мы представили на Парламентских слушаниях 17.03.2016 г. в виде Пояснительной записки («СВ» № 171). За прошедший год к ней добавился один новый законопроект: в ходе полемики о побоях мы выдвинули принцип «порога невмешательства» — право родителя свободно определять методы воспитания детей, пока они не причиняют ущерба здоровью. Кроме того, уже в этом году, после обстоятельного доклада Л. Н. Виноградовой о существующих полномочиях полиции, мы сделали вывод об избыточности участия опеки в отобрании детей, с которым солидарны и наши союзники по антиювенальному фронту.
Подробнее говорить о наших законодательных предложениях я сейчас не хочу. Они показывают наши взгляды, их принятие в любой части было бы знаковым и уже в силу этого благотворным. И поэтому активистам стоит их знать. Но было бы странно, если бы мы, ставя сегодня диагноз происходящему — «массовое беззаконие», строили все надежды на том, что всё исправится, если только изменить или принять новые законы.
В связи с диагнозом «беззаконие», конечно, первый вопрос — о прокуратуре, которая чаще всего предпочитает не видеть происходящего. Мы видим всплеск незаконного отобрания детей, но не видим заметного количества уголовных дел по статье 286 (превышение полномочий). Мы видим массовое нарушение приоритета родственной опеки в пользу платного родительства, но не видим дел о незаконной передаче под опеку (ст. 5.37 КоАП, 154 УК). А когда мы на круглых столах пытаемся говорить с генпрокуратурой на языке закона, ее представители отвечают нам на языке идеологии — оказывается, что генпрокуратура борется с «жестоким обращением» или участвует в «раннем выявлении неблагополучия». Это создает впечатление, что прокуратура больше, чем надзором за законностью, увлечена все теми же, привнесенными с Запада, идеологическими кампаниями. В качестве одного из примеров можно привести наблюдения активистов, что именно прокуратура в недавние годы (еще до реформы ст. 116 УК) выступала застрельщиком кампании по уголовному преследованию родителей за телесные наказание детей, что резко противоречит правовой культуре, даже самому понятию преступления, но вписывается в тренд борьбы со своеобразно понимаемым «жестоким обращением» и соответствует требованиям Совета Европы.
Как случилась эта подмена в содержании работы прокуратуры, можно только предполагать, и в этой связи стоит обратить внимание на откровения иностранных агентов, которые ведут такие кампании. На специально организованной РВС конференции в Красноярске мы основательно разбирались с тем, что творится в публичном пространстве идей с темой насилия, которая без серьезных причин завоевала огромное внимание. Разбирая деятельность центра «Анна» (признанного иностранным агентом после нашей конференции), цифры которого обильно цитировались в серьезных аудиториях, мы увидели в его публичном отчете: «Основная деятельность на настоящий момент: разработка образовательных программ и организация обучающих семинаров для представителей общественных организаций, медицинских и социальных сотрудников, сотрудников МВД, судей, прокуроров (в России и ближнем зарубежье)». Возникают простые вопросы: чем эти программы завоевали доверие у государственных органов? Любая ли общественная организация может пойти читать лекции судьям и прокурорам? Или может быть, на это и нужны были «Анне» иностранные деньги? Мне лично думается, такие отклонения прокуратуры от своих задач лечатся только кадровыми решениями.
На прошедшей неделе мы узнали об оценке прокуратурой проблемы отобрания детей: будто неправомерные отобрания происходят в единичных случаях. Пресса о такой оценке узнала через Анну Кузнецову, которая могла просто не догадаться принять во внимание, что прокуратура не могла иначе ответить, не расписавшись в собственной несостоятельности. Между тем на весенних круглых столах в Общественной палате «сопроводители» откровенно говорили, что нарушают закон, оправдываясь «интересами детей», а органы опеки сами приводили цифры о том, что, по сравнению с отобраниями детей опекой, в 10 раз больше «изъятий» детей из дома производится полицией, которая по закону может забирать только безнадзорных детей. В Москве за 2016 год — 249 таких изъятий. Возьмите в руки 249 протоколов, отложите в сторону те редкие среди них случаи, когда ребенок действительно был и дома, и безнадзорным (родители в отключке или давно не возвращаются), — и вот у вас уже сотни «единичных» случаев нарушения закона за один год в одной Москве. Или, как РВС требовало в 2015 году, проверьте списки детей, находящихся в Домах ребенка и социально-реалибитационных центрах (СРЦ) — сколько из них не дают забрать родителям просто потому, что опека считает это «нецелесообразным»! Зам. главы Департамента Труда и социальной защиты населения (ДСЗН) Москвы Т. М. Барсукова, не стесняясь, говорит в интервью об отобрании ребенка после синяка: «Для проведения проверки было принято решение на неопределенный срок забрать детей», и к ней наутро не приходит прокуратура беседовать о превышении полномочий. Что говорить о законности, если глава подразделения по делам несовершеннолетних (ПДН) Москвы публично цитирует «полицейский закон» не по тексту закона, а по привычной беззаконной практике...
Но, еще раз: как бы ни был важен надзор за законностью, неизмеримо важнее обсудить причины происходящего, и отнюдь не только нарушений закона.
В обществе, уже не в закулисных штабах, а в массовом слое служащих, происходит замена человеческого отношения к простым людям. Развивается перевернутый мир, в котором семья — не носитель и источник суверенитета страны, а подконтрольное касте чиновников учреждение. Символом всей этой «ювеналки» может служить показанный на нашем съезде чинуша из Владимирской области — глава района Першин. Он приказал отобрать племянников у дяди (их мама попала в больницу) и в интервью выражает холодную уверенность, что это не он должен был объяснить дяде и окружающим, из каких побуждений и на каком законном основании отобрал детей (закона ведь такого нет!), а дядя перед ним должен оправдываться в том, что с ним дети!
Что движет таким служащим, в отдельном случае далеко не всегда легко и сразу видно. Или это должностное рвение, связанное с какими-то уродливыми системными показателями? Или это просто личное патологическое желание «вязать и решать» чужие человеческие судьбы, которое идеологические кампании только разжигают? Среди факторов, о которых позволяют судить дела, встречается, например, и явный интерес в наполненности организации «для детей-сирот и детей...». Всё это важные стороны действительности, ни одну из них нельзя сбрасывать со счета.
Но, как нас учит теория, за всяким общественным явлением стоят интересы каких-то социальных групп. В докладах О. Барсукова и Л. Виноградовой говорилось о двух важнейших группах интересов, которые достаточно сильны, чтобы организовать все вышесказанное. Это интересы двух рынков — рынка содержания детей и рынка сопровождения семьи. Оба возникли не как случайные «системные ошибки» (говоря по-русски, «головотяпство»), а как итог многоходовой, скопированной с Запада «дорожной карты» семейной стратегии.
Наше важное отличие от некоторых наших союзников по фронту борьбы за семью — в учете этих, материальных интересов. Мы не сводим проблему к законодательству, но и в текущем законодательном процессе видим борьбу за определенные интересы (см. статьи в №№ 204 и 206). Добиться, чтобы весь процесс — и разведка, и добыча, и сбыт детей — был в одних руках, и значит завершить здание ювенальной юстиции в окончательном виде. Если этого не понимать, то можно, пафосно борясь с «ювенальной юстицией», ненароком ей помогать, например, вместо отбирания правоохранительных полномочий у опеки, потворствуя их укреплению и расширению.
Главным, системообразующим, является рынок содержания детей — система, обманчиво называемая «приемным родительством», несмотря на то, что это не усыновление, а содержание детей за вознаграждение. Дыхание этой системы в наших делах мы чувствуем постоянно — и не только за спиной, когда опека ищет повод не дать ребенка под опеку родственникам, но и в лоб — когда детей отбирают и передают под опеку, и уже опекуны подают иски о лишении родительских прав плачущих родителей. Выплаты на каждого ребенка (но только чужого) сумм, сравнимых со средней зарплатой иных профессий, — это грубая дискриминация родных семей. Они и создали спрос на детей чужих (то есть наших с вами) — стимул более сильный, чем боязнь нарушить закон. Многое в показанной картине объяснимо именно интересами добычи детей для этого рынка.
Называть эту систему рынком — не метафора. Или метафора не из хромающих. Орган опеки сам решает: этому дам, этому не дам ребеночка, у этого заберу и отдам третьему. Этому — безвозмездно, этому — за деньги. Она такой же лицензиар, как регуляторы других рынков. С развитием этой ее функции она начинает работать не в интересах детей, а в интересах получателей денег, в первую очередь — опекунов. Не нужно быть особо прожженным циником, чтобы понимать — куда идут деньги, там и происходит развитие бурной деятельности по их освоению и выманиванию, заводятся бесконечные разговоры о развитии систем сопровождения замещающих (только!) семей. Все сбои, которые неизбежно возникают в замещающем секторе, неизменно объясняются не тем, что такая маркетизация родительства порочна, а тем, что нужно добавить еще финансирование, чтобы опекунов лучше обучать и отбирать, а кафедрам разрабатывать и внедрять новые программы. В итоге совокупные расходы для бюджета уже превысили уровень, снижением которого эта реформа оправдывалась, — удельные расходы на ребенка в «приемных семьях» (с учетом всех этих паразитных систем сопровождения) стали больше, чем в детдомах. Расходы в регионах на замещающий сектор исчисляются миллиардами и превышают расходы на заботу о родных семьях.
Этот рынок вводился под лозунгом «деинституционализации», то есть избавления от «институциональных» форм (детдомов) в пользу «семейных». Но сами эти термины отражают поверхностный взгляд, замечающий лишь видимые бытовые условия. И то можно возразить: детдом, где дети живут малыми «семейными» группами, и многодетная «опекунская семья» мало отличаются для детей в бытовом смысле. Главное же — этот вопрос разбирал на съезде В. Терентьев — надо смотреть в сущность отношений. И в детдоме, если он целенаправленно строится как учреждение для воспитания, а не только содержания, могут развиваться отношения в сущности семейные, бескорыстные. И «приемная семья» — это «опека по договору», отношения гражданские, отчужденные, значит, не бескорыстные. То есть сущностное отличие лежит в другом.
Принимающие детей опекуны сознательно между усыновлением и договором, между ролью матери и мачехи выбрали второе, то есть деньги. А с ними выбрали (они сами!) всё, что влекут договорные отношения — контроль и возможность расторжения договора без суда, то есть полную зависимость от лицензиара.
(За такой выбор мы не можем и не хотим упрекать самих приемных родителей, во всяком случае огульно. Многие из них искренне хотят дать семейное тепло детям, которые в нем нуждаются, и вроде бы какой же им резон отказываться от предложенных самим государством возможностей? Но деньги искушают и тех, кто без денег бы ребенка не взял, — иначе бы политика стимулирования не работала. И в очередь за детьми добавляются и такие, кто если и думал сначала, что его главный мотив бескорыстен, то потом жизнь поправляет эту самооценку, и те, кому просто нужны деньги, а не дети. А с тех пор, как стали платить большие деньги на усыновление и содержание подопечных инвалидов, присвоение ребенку инвалидности делает его лакомой добычей для рынка, и, как мы иногда сразу наблюдаем, предметом пристального внимания опеки.)
Подлинное содержание политики «деинституционализации» — замены учреждений («институций») «семьями» — легко выражается на языке рынка. Деинституционализация — это приватизация призрения сирот. По замыслу ее стратегов — полная, безвозвратная, со сжиганием мостов в виде ликвидации детских домов. В результате в проигрыше оказываются обе бескорыстные формы — родная семья и детдом, в выигрыше — форма отчужденных отношений, по сущности тоже институциональная, только частная. В обществе среди обычных свободных суверенных семей разрастается сектор подконтрольных, замещающих семью сообществ. Сектор «управляемого человечества». А главным индикатором текущей семейной стратегии сделан не объем этого сектора, а показатель, который этого процесса просто не замечает, — объем Банка данных о сиротах, то есть объем предложения детей на рынке, число детей, ожидающих перевода из обычной семьи в замещающую, суррогатную. «Так как это их право жить в семье нарушается», — поясняют стратеги. То есть у них выходит: если ребенка забрать у матери и тут же отдать платной мачехе, «право жить в семье» не считается нарушенным. А Банк данных такую передачу ребенка и вовсе не заметит — туда ведь попадают только те, кого не сумели передать мачехе в течение месяца!
2017 год для семейной политики не рядовой — в этом году мы провожаем, наконец, Национальную стратегию действий в интересах детей. Ее авторы не хотят признавать, что эта стратегия, которая откровенно проводила требования Совета Европы, — непосредственный виновник тех явлений, которые были представлены на съезде. Не говоря о прочих ювенальных и просто антипедагогических установках Нац. стратегии, по крайней мере две ее крупные идеи напрямую организуют вторжение в семью.
Это идея «раннего выявления неблагополучия» — бесстыдства самого этого выражения «наверху» уже не чувствуют. То есть идея необходимости поработать с семьей, в которой еще вообще ничего не случилось, но жадная прозорливость сопроводителей уже знает, что «у таких семей» может в будущем что-то случиться.
И идея «межведомственного взаимодействия по выявлению семейного неблагополучия». По ней все ведомства вместо выполнения своих собственных функций, в том числе по сдерживанию друг друга, начинают дружно работать на одну задачу выявления объектов для обоих рынков. В итоге: 1) функция, например, социальной защиты подавляется; 2) в обществе разрушается доверие — любое обращение за помощью может закончиться преследованием; 3) служащие полностью перестают понимать границы своих полномочий. Например, МВД начинает слушаться опеку вместо того, чтобы возбуждать на нее дела по превышению полномочий.
Необходимая стратегия семейной политики должна начинаться с решительного осуждения текущей семейной политики, сведенной к «проблеме сиротства» и решаемой рыночными методами. Стратегия должна восстановить нормальные, давно декларированные, а теперь забытые принципы государственой семейной политики. В совместной ответственности за детей семьи и государства государство должно заниматься своим делом — заботиться о социальной среде. То есть создавать точки опоры для семьи (рабочие места, детские сады и ясли, больницы и школы, культурные образцы поведения и чувств, кружки и секции для здорового досуга) и защищать семьи (все, а не адресно) от опасных для них явлений (в сфере информационной безопасности, оборота алкоголя и наркотиков, антикультурных образцов...). И этим обеспечивать, чтобы в любой, самой слабой семье дети имели возможность вырасти воспитанными, культурными и образованными. А вмешиваться в семью можно лишь тогда, когда из семьи исходит что-то антиобщественное, или в семье совершается преступление. Социальная помощь (а не услуги) должна оказываться только по заявлению и предлагаться, рекламироваться, а не навязываться...
Сложность не в том, чтобы выписать эти банальности о нормальных взаимоотношениях семьи и государства. Сложно построить переход к стратегии восстановления. Потому что, во-первых, в сознании занятых в этой сфере уже произошли серьезные деформации, так что и банальности отстоять непросто. А во-вторых, разбужены мощные интересы, опирающиеся на глобальных игроков, и они будут сопротивляться. Поэтому для победы в идеологической сфере важно сделать то, о чем мы сказали еще в 2013-м году в Красноярске. Сделать максимально прозрачными западные идеологические влияния, отменив исключения для работы в сфере семьи, образования, культуры при признании организации иностранным агентом. Мы справимся с нашими внутренними оппонентами, но надо перекрыть питающие их денежные реки.
Сложность — в ликвидации рынков, особенно рынка платного родительства. Безусловно, дискриминация детей по форме их «устройства» гнусна. Государство должно защищать всех детей в равной мере. Но перед людьми, опекунами по договору, уже взяты обязательства. Значит, понадобится какой-то переходный период, в течение которого их надо будет еще раз поставить перед выбором — либо усыновить своих детей, либо переоформиться в учреждение со всеми вытекающими требованиями. Рычагом для этого процесса может послужить, с идеологической стороны — взгляд на опеку по договору как не на семейную, а частную институциональную форму, а с организационно-юридической стороны, обеспечение приоритета усыновления перед неродственной опекой. То есть согласие «платного родителя» на усыновление не должно требоваться, но если он хочет усыновить ребенка, к которому привязался, у него должен быть приоритет.
Необходима идеологическая «реинституционализация» — прекращение огульного охаивания системы детских домов. Детские дома дают и примеры равнодушия к судьбе детей, и примеры великолепных воспитательных учреждений. Следовательно, в стратегии восстановления им должно быть уделено серьезное, целеустремляющее внимание. За основу нужно взять не чисто сиротские учреждения, а интернатную систему, позволяющую родителю из рядовой семьи оставить ребенка на ночь или на время работы в ночную смену или вахтовым методом, а также в случае трудной жизненной ситуации. Жизнь в таком государственном интернате должна строиться как элитарный образовательный процесс — с лучшими педагогическими и медицинскими кадрами. Именно учреждения, в которых содержатся сироты, должны становиться в каждом регионе «Президентскими лицеями», за право жить и учиться в которых шла бы борьба среди «родительских» детей.
Эти меры невозможно провести мгновенно, и они не сделаются сами по себе, без целеустремленной государственной воли. Поэтому эти вопросы — подлинно стратегические. Но некоторые аппетиты для добычи детей можно прекратить питать достаточно быстро, причем с пользой для бюджета. Кроме предложенных нами законопроектов, необходимы следующие срочные меры:
Устранить искусственные препятствия для заботы о детях не только родителями, но и с их согласия родственниками и другими гражданами. В случае утраты родителей родственники должны иметь возможность забрать в себе детей без всяких предварительных условий и проверок, по принципу «в тесноте, да не в обиде». К недостатку ресурсов семьи в таком случае нужно относиться так же, как и в случае родной семьи, то есть оказывать просимую помощь и проверять, только если возникнет повод.
Отменить приказы федеральных ведомств, организующие беззаконие, то есть расширяющие права служащих по вмешательству в семьи по сравнению с законом (список дадим). Также отменить все местные регламенты межведомственного взаимодействия по выявлению неблагополучия — достаточный регламент уже содержится в ФЗ-120 и может совершенствоваться в порядке обычной законодательной работы.
Устранить всякое соприкосновение органов опеки с неопекунскими семьями. Прекратить административное давление на служащих опеки, делающее их ответственными за неблагополучие в обычных семьях. Прекратить давление Правительства РФ на регионы, связанное с показателями «семейного устройства».
Исполнительная власть должна быть исполнительной. Запретить внедрение исполнительной властью каких-либо новаций в работе с семьями без гласного, публичного обсуждения с общественностью (не связанной с ее грантами) и представительной властью.
Создать условия для восстановления доверия граждан к государственным службам, для чего запретить информационный обмен между службами, не связанный с непосредственными обязанностями каждой службы.
