Так что там с объединением регионов, или Зачем дразнить гусей

Два года — это много или мало? Как сказать, иногда за несколько дней мир меняется до неузнаваемости. И, казалось, что начало спецоперации России на Украине — это событие из разряда таких, быстро и бесповоротно меняющих окружающую действительность.

Казалось бы, ан нет. Прошло три года с момента, как мы обсуждали угрозы, связанные с возможным административным переустройством России — а конкретно со слиянием равноценных (это важно) регионов в один макрорегион. То есть мы говорили о том, что на месте нашей страны вполне могут появиться 15 или менее «квазигосударств» в виде укрупненных и обретших независимость (а они бы ее достаточно быстро после укрупнения обрели) регионов.

Читайте подробнее: Когда Россия превратится из единой страны в 15 супергуберний?

Два года прошло с начала войны России фактически с коллективным Западом и НАТО (что сегодня уже не вызывает никаких сомнений, бронетехнику на Поклонной видели даже те, у кого «глаза есть — видеть нету»). Каюсь, у меня были некие иллюзии о грядущем если не полном переустройстве жизни, то хотя бы об отказе от ряда явно не идущих на пользу государству в нынешних условиях тенденций.

Но нет: цифровизация всего и вся в русле замыслов Германа Грефа продолжает набирать обороты, искусственный интеллект проникает в медицину и образование, с которыми и так-то не всё было хорошо (а стало катастрофически хуже). И так далее, и так далее, никто от западных идей и концепций отказываться не собирается. А что же с территориальным переустройством в полном соответствии с рецептами Всемирного банка, о котором так много говорилось пару лет назад? Давайте разбираться.

24 апреля 2024 года спикер Совета Федерации Валентина Матвиенко в интервью РИА Новости аккуратно затронула эту болезненную тему. По ее словам, укрупнение регионов — это не самоцель, а вопрос эффективности страны и эта тема «постоянно обсуждается на экспертном уровне». Правда, она оговорила, что подобные решения должны приниматься только после тщательного анализа и с учетом мнения населения.

Матвиенко отметила, что на эту тему есть научные исследования, и уже не оспаривается тот факт, что ниже определенной численности населения регион экономически неэффективен.

«Потому что если там все трудовые ресурсы — это бюджетники, правоохранительные органы, чиновники регионального, федерального уровня, то там нет трудовых ресурсов для развития. И с этим надо считаться. Но надо считаться и с мнением населения», — заключила она.

Давайте вдумаемся, что происходит? За 30 лет брошенные на произвол судьбы села, деревни и моногорода наконец вымерли: оставшиеся там трудоспособные граждане перебираются в города крупнее, а пенсионеры уходят в мир иной. Об этом, напомню, в декабре 2011 года говорила тогда глава Минэкономразвития Эльвира Набиуллина на Московском международном урбанистическом форуме: она заявила, что в России слишком много неперспективных малых и средних городов — они постепенно пустеют, местные жители переезжает в мегаполисы.

Следовательно, бюджетная поддержка таких городов неэффективна и нецелесообразна, а что касается крупных городов, то их должно остаться около 20 — именно столько мегаполисов, напоминает Набиуллина, создают половину всего ВВП страны. Видимо, как-то так случайно получилось — вымерли и всё. И, конечно, никто все эти годы не поддерживал теорию агломераций, занимаясь исключительно крупными городами. Кстати, в мире сегодня тренд поменялся, крупные регионы дробят на более мелкие — так управлять проще.

Отдельно отмечу, что ситуация в России ухудшается: только за январь — февраль 2024 года население страны сократилось почти на 130 тысяч человек. В этот период убыль населения дополнительно увеличилась на 27% из-за роста смертности, сообщает Росстат, а всего по итогам 2023 года Россия потеряла почти 500 тыс. своих граждан. Россия движется ко дну демографической ямы девять лет подряд, и остановить этот процесс не могут даже триллионные нацпроекты. Притом, что по итогам 2023 года все показатели национального проекта «Демография» достигнуты, а бюджетные средства израсходованы на 99,9%. То есть райцентров в России, где останутся исключительно «бюджетники», которые ничего для экономики не производят, будет всё больше, а регионы в целом начнут жить за счет дотаций из центра.

Проблема незаселенных территорий, конечно, встает в полный рост, и что реально с этим делать — это совсем другой вопрос. Но продолжим разбирать аргументы «укрупнителей», есть они и помимо демографии: ухудшающаяся ситуация в экономике. И предполагается, что более крупным регионам будет легче справляться с трудностями.

Говорят и о том, что «жить станет лучше, жить станет веселее». Например, 17 июня 2022 года на ПМЭФ министр финансов Антон Силуанов заявил:

«Наша задача — чтобы люди жили лучше. Много случаев, когда есть сильный регион, а рядом с ними регионы с совершенно другими экономическими возможностями. И если те регионы, у которых возможностей гораздо меньше, чем у соседа, поймут, что они будут жить лучше, получат больше услуг, и зарплаты увеличатся, то почему бы не задуматься над этим вопросом?»

21 июля 2022 года аналитический центр «Акценты» выпустил предельно конкретный прогноз, приведя еще один аргумент «за» и даже назвав тех, кто первым попадет под гребенку.

«Ивановская, Костромская, Брянская, Орловская и ряд других субъектов ЦФО, вероятно, доживают свои последние месяцы в качестве политических субъектов… Предварительная подготовка к укрупнению регионов практически завершена. Необходимость создания крупных и мощных субъектов в противовес Москве и Петербургу становится для федерального центра экзистенциальным вопросом.

В первую очередь объединить могут ряд регионов ЦФО… После сентябрьских выборов может начаться формирование новых крупных регионов.

Всю южную часть ЦФО от Белгорода до Тамбова могут объединить вокруг Воронежа. Столицей для Брянской и Смоленской областей может стать Калуга. Ивановскую и Костромскую (по другой версии — также Владимирскую и Тверскую области), вероятно, сольют со столицей в Ярославле».

По версии Telegram-канала «Кремлевский шептун», в 2024 году Кремль еще обсуждает возможность новой волны укрупнения регионов РФ, но опасается негативной реакции населения. Источники утверждают, что в АП считают слияние ряда субъектов хорошей возможностью улучшить управляемость регионов.

«Прежде всего, речь о давно обсуждаемом присоединении Ненецкого автономного округа к Архангельской области. Однако тут точно если какие-то действия и будут, то очень аккуратные, с прощупыванием мнения населения. Всё же предыдущая попытка объединить эти региона вылилась в то, что НАО оказался единственным субъектом РФ, проголосовавшим против поправок в Конституцию (этот прецедент мы подробнее рассмотрим ниже — АГ).

Также среди обсуждаемых вариантов — ликвидация Еврейской автономной области, а также вхождение Ленинградской и Московской областей в состав Петербурга и Москвы. Впрочем, это лишь наметки, проекты, каких-то решений не то, что не принято — их еще предметно даже пока что и не обсуждали даже. Но очевидно, что подобные планы могут быть реализованы, но точно не в краткосрочной перспективе», — поясняют информированные собеседники.

Но вернемся к Матвиенко и ее осторожной актуализации в публичном поле темы укрупнения регионов. Повторю ее слова: на эту тему есть научные исследования, и уже не оспаривается тот факт, что ниже определенной численности населения регион экономически неэффективен. Однако есть не просто «научные исследования», которые так или иначе являются теоретическими выкладками, а вполне практические результаты — ведь в России уже была целая волна объединений.

Возникает вопрос, какие управленческие результаты достигнуты, выполнены ли обещания, которые давались жителям во время референдумов, довольны ли этими решениями жители тех регионов, которые слиты с более крупными? Оговорюсь, что там сливали не равноценные регионы, а присоединяли мелкие к более крупным, однако уже это породило серьезные политические последствия.

Политолог, специалист в области региональных политических процессов Александр Кынев в интервью «Московскому комсомольцу» в январе 2023 года приводит примеры подобных региональных экспериментов. Последнее успешное укрупнение произошло без малого 15 лет назад: 1 марта 2008 года на карте России появился Забайкальский край, родившийся путем слияния Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа. Всего же насчитывается пять осуществленных объединительных проектов: Усть-Ордынский Бурятский автономный округ был присоединен к Иркутской области (объединение завершилось 1 января 2008-го), 1 июля 2007 года на месте Камчатской области и Корякского автономного округа возник Камчатский край, 1 января 2007 года потеряли автономию Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийский автономные округа — они вошли в Красноярский край, 1 декабря 2005-го Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ объединились в Пермский край.

В 2010 году Институт современного развития (на тот момент основной «мозговой центр» президентской команды) выпустил доклад, в котором анализировались результаты той первой объединительной волны. Тогда одним из экспертов, участвовавших в этой работе, был Александр Кынев. Выводы авторов доклада таковы: «Осуществленные на сегодня слияния имели суммарно нулевой эффект. Слияния не повысили управляемость пространством страны, еще раз продемонстрировав необходимость построения адекватной потребностям страны региональной политики и реформы в сопредельных сферах».

Авторы доклада пишут, что поставленные задачи не выполнены, а престиж федерального центра в регионах (особенно в затронутых реформой АО) сильно пострадал. «Объединение — это ошибка, которую очень сложно исправлять. Для этого нет ни условий, ни кадров. Надо пожалеть и население», — говорится в документе, основным выводом которого является мнение, что продолжение политики укрупнения «чревато всеми видами конфликтов — от экологических до этнических».

В 2023 году Кынев говорит, что объединение не решит никаких проблем, лишь создаст новые: объединение регионов усложняет и ухудшает управление, ведет к деградации территорий. Все территории, которые утратили статус субъекта, резко потеряли в качестве жизни. И это, отмечу, логично, потому что федеральные и региональные средства сразу начинают перераспределяться в новый центр.

«Любое объединение — это всегда катастрофа. Это реорганизация, увольнения, потеря в зарплатах и так далее. Это понимает любой нормальный человек. Сейчас и так массовая депрессия и фрустрация, и пугать людей новые проблемами было бы абсолютным безумием. Это вызовет массовое недовольство и конфликты», — говорит Кынев.

И конфликты, в первую очередь, будут политическими. Как это произошло при объединении Архангельской области (примерно 1 млн населения) и Ненецкого автономного округа (41 тыс. человек). Эта история началась и закончилась в мае 2020 года: столкнувшись с массовым неприятием «инициативы сверху», власть сочла за благо отступить. Населению НАО сильно не понравились подобные инициативы, и члены одной первички «Единой России» за другой начали выходить из партии по причине несогласия с генеральной линией. И чуть позже НАО стал единственный регионом России, который не поддержал предложенные президентом поправки к Конституции: за — 43,77% проголосовавших, против — 55,94%.

Тут стоит добавить, что при слиянии равноценных субъектов федераций проблем сразу можно поиметь гораздо больше: вы представляете себе масштаб противостояния сразу нескольких областных центров? Например, Костромы и Иванова с Ярославлем? Вот и я с трудом могу себе представить его остроту и возможные последствия, одним из которых, несомненно, станет экономическая миграция жителей «проигравших» гонку бывших областных центров в центр нового «макрорегиона». И еще большее оскудение и так дышащих на ладан территорий…

Получается, что с одной стороны есть совсем недавний опыт, который можно и нужно анализировать, а с другой — некая реальность, сильно усложненная демографией, СВО и текущей мировой политической и экономической ситуацией. Создать себе в таком случае целый сонм как краткосрочных (недовольство населения, обострение тлеющих региональных конфликтов), так и долгосрочных (региональный сепаратизм) проблем — это не самое лучшее решение.