Из истории новейшей семейной политики России

Предыдущий докладчик, В. Б. Павленко, объяснил, что некоторые шумно проводимые в последние годы в России стратегии, которые, на свежий взгляд разумного человека, вызывают недоумение, — это стратегии глобальные. Для моего сообщения о семейной политике особенно важны две последние из них. Это, во-первых, казавшееся необъяснимым превращение государственных гарантий в услуги (а именно разработанные Национальным фондом [далее — Нацфонд] защиты детей от жестокого обращения стандарты этих услуг и принятие закона «Об основах социального обслуживания граждан в РФ»). Во-вторых, не менее странная кампания «поддержки НКО», которая преподносится как демократическое достижение. На деле это коррупционное сращивание НКО с государством и отстранение от самых насущных вопросов важнейшей для демократии ветви власти — представительной.

Надеюсь, уже сказанное позволяет мне сосредоточиться на рассмотрении собственно иностранного влияния, без подробного обсуждения того, чем это влияние вредно. Но все же, чтобы не сводить всё к суммам и лицам, а дать какой-то штрих к характеру реформ в семейной политике, обращу внимание на важную точку в их истории — 2007–2008 годы.

Тогда одновременно были проведены две группы изменений.

Началась активная «деинституционализация» — материальное стимулирование воспитания чужих детей ради разгрузки «институций» — государственных учреждений призрения сирот, которые объявлялись принципиально порочными и неэкономичными. Оба этих тезиса сейчас уже потеряли силу: с одной стороны, правительство сегодня само (в рамках 481-го Постановления) организует в детских домах и малые группы со своим бытом, и постоянных воспитателей, то есть всё, что якобы было принципиально невозможно, а с другой стороны, затраты на одного ребенка в замещающих семьях, по данным профессора Г. Семья, уже превысили затраты в детдомах (если учитывать не только прямые выплаты, но и инфраструктуру поддержки, в которой, как оказалось, замещающие семьи все-таки нуждаются).

а) В 2007 году в инструкцию подразделений по делам несовершеннолетних вводится разрешение забирать из семьи («доставлять в ОВД») детей не только безнадзорных, но и по признаку «социально опасного положения» (то есть когда родители «отрицательно влияют на их поведение либо жестоко обращаются с ними») — тогда еще с оговоркой «в исключительных случаях», которая в редакции 2013 года (Приказ МВД № 845) отпала. Этим способом из семьи забирается в иных регионах (Москва, Новосибирск) в десять раз больше детей, чем по закону, то есть в соответствии со ст. 77 СК РФ.

б) В 2008 году Федеральным законом (ФЗ-49) в Семейный кодекс (ст. 121) вносится поправка Лаховой–Крашенинникова, по которой опека получает право вместо полиции по каждому безответственному доносу проверять семью и на основании своей оценки условий жизни устраивать ребенка под опеку. Фактически введено внесудебное лишение родительских прав.

Очевидно, первая группа мер создает спрос на чужих детей, вторая — создает механизм добычи детей для удовлетворения этого спроса, при этом — вовсе не за счет детей из детских домов, разгрузкой которых это мероприятие прикрывалось.

Вместе с менее давними изменениями мы видим следующую эволюцию официального отношения к вмешательству в семью:

1) до 2008 года — «невмешательство» (Конституция РФ, ст. 1 Семейного кодекса, Основные направления государственной семейной политики);

2) с 2008 года — допускается изъятие детей из семьи, когда опеке или полиции что-то в семье не нравится;

3) с 2012–2013 гг. — превентивное вмешательство, когда еще ничего не случилось (на основании «оценки риска»), под лозунгом «раннего выявления неблагополучия» из «Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012–2017 гг.» и скандально известного ФЗ-442 от 28.12.2013 г.

Эта эволюция вызвана появлением в системе материальных интересов: дети (точнее, их содержание и «обслуживание») стали товаром.

Экономическая катастрофа 1990-х стала главной причиной многих негативных социальных явлений. И отмечавшийся рост агрессивности в обществе, и рост социального сиротства коррелируют с показателями экономики в эти бандитские годы. Исправление ситуации должно было происходить путем восстановления роли государства в создании среды поддержки семьи. Вместо этого в центр внимания встала «проблема сиротства», причем не как индикатор эффективности государственной политики (в направлении сокращения числа новых сирот), а как вопрос о том, кому раздавать имеющихся.

В первую очередь этим вопросом активно заинтересовались иностранцы. О том, как Россию наводнили агентства по международному усыновлению, говорится в опубликованном в 2011 году справочнике О. В. Петровской и В. Н. Филяновой «Зарубежные неправительственные некоммерческие и религиозные организации в России». Данные представлены за вторую половину нулевых годов, когда государство стало пытаться наводить среди зарубежных НКО какой-то порядок, установив законом (ФЗ-18 от 10.01.2006) некоторые ограничения. «Из 195 НКО, зарегистрированных в 2006 г., то есть сразу после принятия нового закона, 82 (42 %) являлись агентствами по усыновлению или защите прав детей». «В 2009 г. власти РФ запретили деятельность 113 аккредитованных в США агентств, которые работали в России без разрешения, то есть как независимые усыновители». Глава Минобрнауки А. Фурсенко (вопросы усыновления, как и вообще вопросы опеки находятся в компетенции этого ведомства) высказывал убеждение, что в интересах детей следует расширять условия для международного усыновления. Экспорт детей только в США доходил до 5862 человек в год.

Однако цепкое и дальновидное внимание к нашим сиротам началось гораздо раньше 2007 года.

В 1999 г. официально запускается американская программа ARO — Assistance to Russian Orphans («Помощь русским сиротам»). В ее рамках была создана сеть субъектов влияния на нашу семейную политику, которой продиктована новая идеология и конкретные модели. Программа действовала в три этапа.

Объявление о программе ARO c 1998 года до сих пор висит на сайте Нижегородского университетского интернет-центра. Оно дано прямо от имени USAID (United States Agency for International Development — американское Агентство международного развития), то есть без всяких натяжек «от Госдепа».

Цели сформулированы скромно: «Программа направлена на профилактику сиротства и оказание помощи детям-сиротам... Предусматривает развитие деятельности общественных объединений и групп на местном уровне, способствующих улучшению положения детей-сирот и детей с ограниченными возможностями и изменению отношения общества к ним. Будет поддерживать инициативы, направленные на обмен информацией и укрепление взаимодействия между различными организациями и учреждениями».

Сразу и не скажешь, что речь идет о влиянии. Просто помощь детям да еще людям, которые хотят, да никак не могут пообщаться. И вообще, «вся деятельность в рамках Программы «Помощь детям-сиротам в России» направлена на поддержку мероприятий, которые будут способствовать достижению стратегической задачи USAID в России: «Повышение эффективности льгот и услуг в социальной сфере». Ничего страшного — если не знать об этой глобальной стратегии превращения всего в услуги.

Правда, уже приоритеты финансирования говорят о нацеленности на изменение системы. «1. Программы по созданию и развитию новых альтернативных форм помощи детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей: приемные семьи; временные приемные семьи; патронатное воспитание; семейные детские дома; усыновление детей российскими семьями». То есть важно правильно назвать: это не «деинституционализация», а создание частных институций, то есть приватизация заботы о сиротах. А дальше — перечень программ и учреждений, какие и выросли теперь как грибы (включая инфраструктуру «для детей, пострадавших от жестокого обращения и насилия», «для детей, оставшихся без попечения родителей», «матерей с детьми, пострадавших от семейного насилия», центры «репродуктивного здоровья подростков и планирования рождаемости», «службы экстренной психологической помощи по телефону»).

Наконец, прямое переобучение наших государственных служащих и влияние на наше законодательство: «обучающие программы для управленческого звена», «обучающие программы для персонала детских государственных учреждений», «внедрение новых методов работы», «программы, направленные на создание системы поддержки персонала государственных/негосударственных детских учреждений», «программы по улучшению законодательных актов, касающихся детей-сирот».

Руководство программой осуществлял консорциум из двух иностранных НКО, выигравших на это тендер, — российского представительства британского Charities Aid Foundation (CAF) и службы помощи детям Holt International Children’s Service. Последняя — известное в США агентство по международному усыновлению, которое, таким образом, оказалось у истоков перестройки семейной политики России.

Из официальных итогов этапа:

• было проведено 11 грантовых конкурсов, 72 организациям предоставлено 128 грантов, на сумму 2 174 030 долларов США;

• на 230 тренингах обучено 4500 специалистов, занятых в сфере профилактики социального сиротства.

72 организации и 4500 специалистов — это плотная сеть, если учесть очень узкую географию первого этапа: в основном Новгородская, Томская области, а также Приморский край и Магаданская область. (На Дальнем Востоке подобную программу осуществляли другие организации: Mercy Corps International, European Children’s Trust и World Association for Children and Parents.) Впоследствии программа охватила 30 регионов.

Интересна и следующая строчка отчета: «Поддержаны информационные проекты в регионах и общероссийские, осуществленные Агентством социальной информации и Фондом независимого радиовещания. Агентством «Интерньюс» создано несколько роликов социальной рекламы».

Агентство социальной информации (директор — член ОП РФ Е. А. Тополева-Солдунова) — организация по проведению той самой стратегии поддержки НКО. Эта организация внесла свой вклад (выходит, с поддержкой ARO) и в тему профилактики сиротства. Одна из забот агентства — чтобы отчеты наших НКО удовлетворяли глобальным стандартам прозрачности для всего мира. В отчетах самого агентства прозрачность финансирования обеспечивалась только по 2012 год — подробно выписывались источники финансирования (с разделением на просто доноров и заказчиков). В списке доноров агентства, наряду с российскими ведомствами, присутствуют: USAID — до самого его закрытия в России, IREX, Институт «Открытое общество» Сороса, Национальный фонд в поддержку демократии США (NED), Фонды «Евразия», «Династия», Генри Джексона, Alcoa, посольства Канады, Нидерландов... и это далеко не полный перечень организаций, в числе которых есть признанные теперь иностранными агентами или нежелательными в России организациями. Конкретные суммы в отчетах агентства не называются, но, например, от одного C. S. Mott Foundation, который открыто публикует свои дотации, на заявки Агентства социальной информации было выделено почти $730 тыс. Второе названное в отчете ARO-1 НКО — Фонд независимого радиовещания имеет менее обширный, но не менее цветистый букет спонсоров ($1,414 тыс. от того же C. S. Mott Foundation).

Второй этап ARO начался почти без перерыва после окончания первого. Финансирование программы по-прежнему осуществляло USAID, а конкурс на ее администрирование выиграла американская НКО «Совет по международным исследованиям и обменам» АЙРЕКС (IREX) в партнерстве уже с российской НКО — «Национальным обществом защиты детей от жестокого обращения» (NSPCC). Это общество быстро ушло со сцены, выступив формальным учредителем Национального фонда защиты детей от жестокого обращения. Организационную поддержку новому Фонду оказала ARO-2, так что даже электронные адреса фонда сначала располагались на домене @aro.ru.

На сайте IREX о задачах программы говорится, что она «ориентирована на разработку новых и распространение уже разработанных эффективных моделей и развитие устойчивых региональных механизмов профилактики социального сиротства с тем, чтобы реформы в области социальной помощи детям приняли необратимый характер».

Программа объявляет конкурсы больших (до $30–40 тыс.) и «малых грантов» (до $1500), сплачивает своих грантополучателей через семинары по поддержке их инновационных проектов. Ценится не просто разовое исполнение проекта, но долгосрочный эффект. Например, пожелания к грантоимцам в одном из конкурсов 2004 года выглядят так:

«– выход организации на новый уровень деятельности, например, через расширение географии деятельности;

– расширение целевой группы организации;

– развитие взаимодействия между различными структурами и вовлечение в деятельность по профилактике сиротства новых организаций;

– институционализацию услуги или услуг, т. е. передачу в муниципальное или государственное учреждение услуги, созданной и отработанной некоммерческой организацией».

При этом указывается, что грантополучателями могут являться не только НКО, но и «муниципальные учреждения и государственные учреждения областного подчинения... муниципальные и региональные органы власти». То есть государственные учреждения финансируются напрямую. Выход на государственный уровень открыто объявляется стратегической целью: «Стратегия Программы АРО-2 заключается в постепенном наращивании масштаба инициативных проектов от местного (районного, поселкового, городского) уровня до регионального и федерального уровней на основе формирования устойчивых партнерских отношений между организациями в негосударственном и государственном секторах».

К исторической точке, с которой я начал свое выступление, страна подошла в разгар третьего, завершающего этапа программы ARO. Как видим, стратегическая цель — выход на самый высокий уровень — осуществилась сполна: продвигаемые установки вышли на федеральный государственный уровень.

Заключительный отчет ARO-3 бодр и энергичен. Даются не застенчиво-рекламные, а по-боевому конкретные характеристики этапов ARO-2 («установить устойчивые региональные системы и обеспечить их национальное принятие, чтобы сделать реформы необратимыми») и «ARO-3 предприняла агрессивный подход к институционализации новых служб, созданных программой ARO-2 в трех пилотных регионах для повторения их в других регионах РФ».

Среди пяти главных целей третьего этапа — разработка национальных стандартов соцзащиты детей (это о разработанных Нацфондом 16 стандартах услуг), предотвращение СПИДа у выпускников сиротских учреждений и в других группах риска, а также — «усиление устойчивого роста Национального фонда защиты детей от жестокого обращения».

Последняя цель — укрепить Нацфонд как наследника ARO — в отчете названа ключевой целью: «Для содействия устойчивости Нацфонда — главного компонента ARO2 — программа ARO3 отдала ему большую часть технической экспертизы и институциональных возможностей с намерением оставить готовую организацию для продолжения развития сектора защиты детей по завершении ARO».

«Команда IREX трудилась над развитием Нацфонда как финансово устойчивой организации, способной действовать независимо по завершении программы ARO3... Нацфонд расширил взаимодействие с федеральным правительством для облегчения копирования моделей и подходов, разработанных за время ARO-3». Подробно расписывается, как Нацфонд помогал становлению и стратегическому самоопределению созданного в 2008 году государственного «Фонда поддержки детей, находящихся в трудной жизненной ситуации», выступая для него и стратегическим советником, и ведущим подрядчиком. IREX помогал росту профессионального уровня персонала Нацфонда разными способами: оплачивая тренинги, курсы, участие в профессиональных семинарах и конференциях, поддерживая внутренние семинары Нацфонда. Отчет с гордостью сообщает о востребованности специалистов Нацфонда в федеральных органах государственной власти.

В рамках ARO в 2008 году начали проводиться так откровенно называемые «семинары по вмешательству в семью» в областных центрах. Кроме того, был проведен целый ряд семинаров по добыче грантов и продвижению проектов.

Из длинного перечня итогов программы приведу только несколько цифр:

1. задействовано более 560 агентов изменений (выражение из отчета — А.К.) федерального и местного уровня;

2. введено более 750 новых и инновационных служб и превентивных стратегий в пилотных регионах (отчет объясняет разницу: «инновационные» — это разработанные нашими грантоимцами, хотя и под контролем ARO, а «новые» — это разработанные вне ARO, но внедряемые посредством ARO — через тренинги, лекции, техпомощь и др., то есть чистый импорт);

3. разработано около 150 нормативно-правовых актов;

4. роздано более 80 грантов для НКО, школ, больниц, семейных центров на общую сумму $1,8 млн (в прилагаемом списке можно увидеть, например, президента [$10 тыс.] и директора по программной деятельности [$52,7 тыс.] созданного позднее Фонда профилактики социального сиротства, активно внедряющего в регионы технологию «раннего выявления семейного неблагополучия»);

5. разработаны магистерские программы по социальной работе для студентов Томского университета благодаря партнерству с университетом в Анкоридже (Аляска);

6. Нацфонд вырос в крупную независимую устойчивую организацию с бюджетом $2,285 млн в год.

В партнерах Нацфонда сегодня, кроме российских ведомств, ряд иностранных организаций, в том числе американский «Союз профессионалов против жестокого обращения» и уже известный нам «Институт социальных услуг» (Institute for Human Services) из Огайо. Эти две организации — не столько финансовые, сколько идейные партнеры. Стороны проводили российско-американские форумы поочередно в США и в России.

Американский институт пишет в приветствии форуму 2012 года в Чикаго: «На протяжении 35 лет Институт стимулирует изменения в системе защиты детей как в Америке, так и в Восточной Европе посредством... обучения, консультации, оценки программ и стратегического планирования. ИСУ разработал стандарты работы органов опеки и попечительства... комплексную систему повышения квалификации... для государственных, региональных и национальных организаций... Большинство материалов было переведено на французский и русский языки, а 4-томное пособие Института... широко используется во всем мире. Благодаря нашему партнерству с Национальным фондом защиты детей от жестокого обращения это пособие стало доступно для российских специалистов в сфере защиты детства, многие из которых присутствуют сегодня на этом Форуме... Материалы и концепции, разработанные в Огайо, получили широкое распространение среди специалистов сферы защиты детства в других штатах, провинциях и государствах. «Модель Огайо»... взята за образец в реформировании сферы защиты детства в России, Украине, Беларуси, Кыргызстане и других странах... Представители социальной сферы многих восточноевропейских стран посещают Огайо в рамках ознакомительных учебных поездок, к примеру, в 2012 году Огайо принял у себя две группы специалистов сферы защиты детства из России».

Мы видим, что фактически реформа социальной сферы, проведенная в России, прошла под идейным, финансовым и организационным влиянием США. Сделано это было аккуратно и целеустремленно. На небольших грантах подбирались люди и учреждения для контактов, они сдруживались на семинарах и тренингах, стимулировались на расширение контактов с госструктурами. Взращивался специальный организованный субъект, который остался в России после программы — Нацфонд.

И этот субъект, и государственный «Фонд поддержки» и ФПСС Маровой — действуют в одинаковых условиях в том смысле, что их модели и технологии никак не обсуждаются представительной властью. Они вступают в отношения непосредственно с исполнителями и с органами исполнительной власти. Региональные министерства по подсказке таких с виду полезных НКО решают, какие модели хороши и куда направить на учебу специалистов. Они даже не думают, что требуются изменения законов: узаконивание для них — дело четвертое (см. схему из отчета ARO-3).

Они сначала внедряют, а потом узаконивают, а до этого затыкают правовые дыры чем попало — методичками, регламентами, инструкциями и просто беллетристикой вроде брошюр Фонда поддержки о том, как нам Комитет министров Совета Европы рекомендует понимать «жестокое обращение». Как выразился руководитель одного из таких фондов, «нам не надо менять законы — мы просто меняем условия грантов». И сама эта система грантов («Даешь НКО к 2020 году 10 % бюджета!»), когда деньги распределяют не депутаты, а исполнительные структуры, оказывается открытой для такого организованного влияния, когда даже внешний субъект, знающий, что хочет, и имеющий деньги, может взять страну изнутри и перестроить по-своему. Что на примере ARO видно очень наглядно.

Конечно, недееспособность представительной власти — вопрос больной и быстро не исправимый. Но хотя бы в том, что касается иностранного влияния, можно же оставить беспечность и выстроить границы! Тем более — в сегодняшней международной обстановке.

В нашем же правительстве к иностранным влияниям — полная толерантность. Взять для примера подписанное Д. А. Медведевым 31 декабря 2016 года постановление о руководстве Стратегии в интересах женщин — в нем есть представители и признанного Минюстом иностранного агента, и агента непризнанного — Консорциума женских неправительственных организаций, который только от одного фонда Макартуров получил уже $1 млн! И непризнанный-то он по еще одной странной причине — по закону, для признания иностранным агентом культурная, образовательная, семейная политика и вообще всякая, связанная с детством, политикой не считается...

Но ведь вопросы семьи и детства — это самая главная политика, которая определяет будущее страны.